BGE-72-I-282 - 1946-01-01 - DTF - Diritto amministrativo e diritto internazionale pubblico - Staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte gegen die administrative...

S. 282 / Nr. 50 Staatsrecht (d)

BGE 72 I 282

50. Urteil vom 11. Dezember 1946 i. S. Dr. Ammann gegen Aargau.

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Regeste:
Staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte gegen
die administrative Entlassung eines kantonalen Beamten aus wichtigen Gründen.
Die Beschwerde ist nicht zulässig, wenn der Beamte die Rechtsverletzung durch
direkte Klage beim Bundesgericht geltend machen oder beseitigen kann (Art. 84
Abs. 2

OG). Vorhandensein dieser Voraussetzung im vorliegenden Fall.
Recours de droit public pour violation des droits constitutionnels, formé
contre le congédiement administratif d'un fonctionnaire cantonal, prononcé
pour de justes motifs. Le recours n'est pas recevable lorsque le fonctionnaire
aurait pu soumettre la violation du droit au Tribunal fédéral par la voie du
procès direct (art. 84 ch. 2 OJ). Possibilité d'agir, en l'espèce, par la voie
du procès direct.
Ricorso di diritto pubblico per violazione dei diritti costituzionali
interposto contro il licenziamento amministrativo d'un funzionario cantonale
in base a giusti motivi. Il ricorso non è ricevibile, se il funzionario può
sottoporre al Tribunale federale, mediante un processo diretto (art. 84 cifra
2 OCF), la violazione di diritto. Possibilità di promuovere nella fattispecie
un'azione diretta.

A. Dr. phil. Hektor Ammann, geb. 1894, wurde im Jahre 1929 vom Regierungsrat
des Kantons Aargau als Staatsarchivar und Kantonsbibliothekar gewählt und als
solcher seither alle vier Jahre, das letzte Mal im Jahre 1945 für die am 31.
März 1949 ablaufende Amtsperiode, vorbehaltlos bestätigt.
Ende 1945 und anfangs 1946 wurde er in der Presse heftig angegriffen wegen der
Rolle, die er im «Falle Hügel» und als Unterzeichner des «Eingabe der 200»
gespielt hatte. Am 10. Januar 1946 wurde im Grossen Rat des Kantons Aargau
eine Interpellation eingereicht, mit der die Regierang angefragt wurde, ob sie
nicht dafür halte, dass Dr. Hektor Ammann als Staatsangestellter unmöglich
geworden sei.
Nach Eingang dieser Interpellation beauftragte der Regierungsrat den
Staatsanwalt Dr. Real mit der Durchführung einer administrativen Untersuchung
gegen Dr. Ammann zwecks Abklärung seiner politischen Betätigung. Am 29. März
1946 erstattete Dr. Real einen Bericht über

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die gemachten Erhebungen. Schon vorher, am 8. Februar 1946, hatte der
Regierungsrat die vorläufige Amtseinstellung Dr. Ammann's verfügt. Nach
Eingang eines Rechtsgutachtens von Prof. Oswald, datiert vom 24. August 1946,
fasste der Regierungsrat am 29. August 1946 den Beschluss, Dr. Ammann auf den
1. September 1946 aus dem Amte als Staatsarchivar und Kantonsbibliothekar des
Kantons Aargau und damit aus dem Dienste des Staates zu entlassen, unter
bester Verdankung der langjährigen in der genannten Stellung dem Staate
geleisteten guten Dienste.
Im Schreiben vom 31. August, mit dem der Regierungsrat diesen Beschluss Dr.
Ammann eröffnete, wird im wesentlichen ausgeführt:
«Die Handlungen oder Unterlassungen, die Ihnen nach der Aktenlage zur Last
gelegt werden müssen, qualifizieren sich rechtlich als
Dienstpflichtverletzungen... Dass Sie z.B. noch im Jahre 1935, als der
Nationalsozialismus bereits hinlänglich bekannt war, an
nationalsozialistischen Werken mitgearbeitet haben, dass Sie verdächtige
Verbindungen pflegten und äusserst heikle politische Aktionen unternahmen,
erscheint nicht bloss als ein psychologischer Fehler, sondern als eine
gravierende Pflichtwidrigkeit.... Höhere Staatsangestellte vertreten nach
aussen in einem gewissen Sinne immer auch den Staat selbst und dürfen sich
nicht ausschliesslich nur wie Privatgelehrte gerieren. In Ihrer politischen
Betätigung und Ihrem Verkehr mit exponierten politischen Persönlichkeiten des
Auslandes in einer für unser Land höchst kritischen Zeit liegt eine geistige
Untreue gegenüber dem Staat, die mit Ihrem Pflichtenheft als Staatsarchivar
und Kantonsbibliothekar nicht vereinbar ist.... Wir wollen Ihnen dabei
einräumen, dass Ihre Handlungsweise subjektiv, vom Standpunkt des Verschuldens
aus, eine etwas mildere Beurteilung zu rechtfertigen vermag. Durch Ihre
verschiedenen Handlungen und Unternehmungen, wir erwähnen hier nur Ihre
einflussreiche und führende Mitwirkung bei der bekannten «Eingabe der 200»,
haben Sie aber de facto die Mission

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unseres Landes erschwert.... Die politische Säuberung, wie wir sie als Folge
der nationalsozialistischen Infiltration erlebten, ist nicht nur ein
rechtliches, sondern auch ein politisches und psychologisches Problem, das im
vorliegenden Fall darin zum Ausdruck kommt, dass das Vertrauen des Volkes in
Sie infolge Ihres Verhaltens zerstört ist und dass Sie deshalb in der
verantwortungsvollen Stellung eines Staatsarchivars und Kantonsbibliothekars
unseres Kantons nicht mehr tragbar sind. Diese Tatsache einer so tiefgehenden
Vertrauenskrise veranlasste uns zu der Ihnen heute eröffneten, schwerwiegenden
Massnahme.... Ihrem Wunsche um Aushändigung des von Staatsanwalt Dr. Real
erstatteten Berichtes über die durchgeführte Untersuchung können wir nicht
entsprechen.... (Es) ist festzustellen, dass Sie zu wiederholten Malen in der
von Dr. Real durchgeführten Administrativuntersuchung über die Ihnen zur Last
gelegten Tatbestände einvernommen wurden und dass Sie dabei alle Ihnen
wünschenswert erscheinenden Aufklärungen und Aufschlüsse erteilen konnten. Die
Untersuchung ist, wie Sie selbst zugeben, mit aller Sachlichkeit und
Vorurteilslosigkeit geführt worden. Damit ist vom Standpunkt allgemeiner
Rechtsgrundsätze aus den Anforderungen Genüge getan, die an ein
Disziplinarverfahren gestellt werden müssen....»
B. Am 30. September 1946 hat Dr. H. Ammann den vorliegenden
staatsrechtlichen Rekurs eingereicht mit dem Antrag: Es sei der Beschluss des
aargauischen Regierungsrates wegen Verletzung der Art. 4 und 57 BV aufzuheben.
Der Rekurrent erhebt folgende Rügen:
a) Es sei ihm bei Durchführung des die Grundlage des angefochtenen Entscheides
bildenden Disziplinarverfahrens das rechtliche Gehör verweigert worden. Auch
die in § 3 des aarg. Dekretes «betreffend das Dienstverhältnis und die
Besoldung der Staatsbeamten» enthaltene Bestimmung, dass ein
pflichtvergessener Beamter vorerst durch den Vorgesetzten gemahnt werden
solle, habe man missachtet.

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b) Die politische Betätigung eines Beamten sei nur zu beanstanden, wenn er
eine staatsfeindliche Tätigkeit entfalte «in einer Form, die als Negation des
grundlegenden Verhältnisses zwischen Staat und Beamten und der allgemeinen
Treuepflicht des Beamten aufgefasst werden muss». Der angefochtene Entscheid
gehe in seiner Begründung weit über diese Abgrenzung zwischen politischer
Freiheit und Dienstpflicht hinaus und verletze damit Art. 4 BV. Selbst unter
der Voraussetzung, dass die tatsächlichen Feststellungen des angefochtenen
Entscheides richtig wären, fehle jeder Anhaltspunkt für eine staatswidrige
oder gar staatsfeindliche Tätigkeit des Rekurrenten.
c) Soweit der Entscheid die Mitwirkung des Rekurrenten an der «Eingabe der
200», zur Entlassungsbegründung heranziehe, liege eine Verletzung des
Petitionsrechtes vor. Die Garantie dieses Rechtes habe die Bedeutung, dass
Petitionen ohne Hindernisse oder Rechtsnachteile bei den Behörden eingereicht
werden dürfen. Übrigens habe die Mitwirkung des Rekurrenten an jener Eingabe
schon im Jahre 1941 dem Regierungsrat bekannt sein müssen. Gleichwohl sei der
Rekurrent im gleichen Jahre ohne Beanstandung im Amte bestätigt worden.
C. - Der Regierungsrat des Kantons Aargau beantragt unter Berufung auf ein
zweites ausführliches Gutachten von Prof. Oswald die Abweisung des Rekurses.
Er bemerkt u.a.:
«In materieller Beziehung ist vor allem zu prüfen, ob der Regierungsrat durch
seine Verfügung vom 29. /31. August 1946 den Beschwerdeführer aus wichtigen
Gründen entlassen oder ob er ihn wegen disziplinarischer Verfehlungen seines
Amtes enthoben habe. Der Wortlaut des zitierten Beschlusses spricht für die
erstere, also für den Rekurrenten mildere Lösung. Der Regierungsrat hat sich
in seinen Ausführungen weitgehend an den Vorbericht des Hrn. Prof. Oswald vom
24. August 1946 angelehnt, der auf S. 10 Zu der nachstehenden Schlussfolgerung
gelangt:

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«Ich sehe die politisch tragbare und auch rechtlich beste Lösung des Falles
also in einer Kombination von milder Disziplinierung und Entlassung aus
wichtigem Grunde»
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Neben der disziplinarischen Beamtenentlassung kann das kantonale Recht
auch eine bloss administrative Beamtenentlassung aus wichtigen Gründen in
Anlehnung an Art. 352 OR zulassen (Entscheid des Bundesgerichts i.S. Bühler
vom 12. Juni 1936, abgedruckt in Bl. f. zürch. Rechtspr. Bd. 35 S. 316), was
nach der Auffassung der rekursbeklagten Partei (vgl. OSWALD, Hauptgutachten S.
56 ff.) für den Kanton Aargau zutreffen soll.
Aus dem Schreiben, mit dem der Regierungsrat des Kantons Aargau am 31. August
1946 dem Rekurrenten die Entlassung aus dem Staatsdienste mitteilte, ergibt
sich nicht mit Bestimmtheit, ob eine disziplinarische oder eine nur
administrative Entlassung des Rekurrenten beabsichtigt war. Für eine
disziplinarische Entlassung spricht die Bezeichnung der dem Rekurrenten zur
Last gelegten Handlungen als «Pflichtverletzungen», sowie auch die Behauptung,
dass die gegen den Rekurrenten durchgeführte Untersuchung den Anforderungen
entspreche, die an ein «Disziplinarverfahren» gestellt werden müssen. Dagegen
weist auf eine bloss administrative Entlassung sowohl der Umstand hin, dass
dem Rekurrenten die als Staatsbeamter geleisteten Dienste bestens verdankt
wurden, wie auch der Umstand, dass die gegen ihn ergriffene Massnahme vor
allem mit einer «Vertrauenskrise» begründet wird, die ihn untragbar gemacht
habe.
Diese Unklarheit des Schreibens vom 31. August 1946 hat der Regierungsrat in
der Rekursantwort mit den oben unter Lit. C des Tatbestandes wiedergegebenen
Erklärungen beseitigt; denn diese Erklärungen lassen sich nur dahin verstehen,
dass zwar der Rekurrent disziplinarisch hätte entlassen werden können, jedoch
wie sich aus dem Wortlaut des regierungerätlichen Schreibens vom

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31. August 1946 ergebe lediglich administrativ, d.h. aus wichtigen Gründen,
entlassen worden sei. Etwas anderes besagt auch nicht etwa die in diesem
Zusammenhang aus dem Vorgutachten von Prof. Oswald zitierte Stelle. Damit
schlug dieser dem Regierungsrat die administrative Entlassung, verbunden mit
einer milden Disziplinarstrafe vor (vgl. auch Hauptgutachten S. 92). Der
Regierungsrat entschloss sich dann aber, den Rekurrenten lediglich
administrativ zu entlassen und von der Ausfällung einer Disziplinarstrafe ganz
abzusehen. Bei der Beurteilung der vorliegenden Streitsache ist somit davon
auszugehen, dass der Rekurrent nicht disziplinarisch, sondern bloss
administrativ entlassen wurde.
2. Nach Art. 84 Abs. 2

OG ist der staatsrechtliche Rekurs wegen Verletzung
verfassungsmässiger Rechte nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung
nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer
andern Rekursbehörde gerügt werden kann. Der staatsrechtliche Rekurs ist somit
auch im Verhältnis zur direkten Klage (Art. 42 OG) subsidiärer Natur (BGE 56 I
S. 19; BIRCHMEIER, Handbuch z. OG, Art. 42 Note 1), was zur Folge hat, dass
das Eintreten auf den vorliegenden Rekurs dann abzulehnen ist, wenn die darin
geltend gemachten Rechtsverletzungen beim Bundesgericht durch direkte Klage
gerügt werden können oder bei Zulässigkeit dieses Rechtsweges dahinfallen.
a) Wenn der Streitwert von Fr. 4000. gegeben ist, kann nach dem Art. 42 OG
zu Grunde liegenden ältern Begriff der Zivilrechtsstreitigkeit ein Beamter
die ihm aus dem Beamtenverhältnis zustehenden vermögensrechtlichen Ansprüche
beim Bundesgericht als einziger Instanz einklagen (BIRCHMEIER, 1. c. Art. 42
Note 2). Die dem Rekurrenten im Falle der ungerechtfertigten Entlassung gegen
den Kanton Aargau zustehenden vermögensrechtlichen Ansprüche (für Lohnausfall
während 2 1/2 Jahren und event. wegen Einbusse des Pensionsanspruches)
übersteigen nun aber zweifellos den Betrag von Fr. 4000..

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Bedeutungslos ist, ob der einem kantonalen Beamten bei ungerechtfertigter
administrativer Entlassung gegen den Kanton zustehende vermögensrechtliche
Anspruch ein Schadenersatzanspruch oder in Anlehnung an die Praxis zu Art.
352 OR (BGE 53 II S. 247/9; OSER-SCHÖNENBERGER, Kommentar zu OR Art. 352 No.
36; GRÄSSLI, Die ausserordentliche Kündigung des Dienstvertrages, Berner Diss.
1929, S. 114 ff.; BIRCHMEIER, Der Lohnanspruch aus Dienstvertrag, Zürcher
Diss. 1926, S. 91 ff.) ein Erfüllungsanspruch ist (vgl. hiezu: IMHOF, Das
öffentlichrechtliche Dienstverhältnis, Z. f. Schw. R. Bd. 48 n. F. S. 279 a
ff.); denn nicht nur die Schadenersatz- sondern auch die Erfüllungsklage des
ungerechtfertigt entlassenen kantonalen Beamten fällt unter den Begriff der
zivilrechtlichen Streitigkeit im Sinne von Art. 42 OG (BGE 9 S. 212; 13 S.
347; 16 S. 441, 445; 46 I S. 149 Erw. 2; 49 II S. 417; nicht publizierte
Entscheide des Bundesgerichts i.S. Erath vom 31. März 1919; i.S. Huwiler vom
28. Februar 1946, Erw. 1; i.S. Andermatt vom 13. Mai 1946, Erw. 3; i.S.
Reiners vom 8. Februar 1946 Erw. 1; unrichtig: BGE 41 II S. 180 ff.). In einem
Zivilprozess kann aber das Bundesgericht nicht bloss prüfen, welcher Anspruch
einem Beamten beim Fortbestehen des Beamtenverhältnisses zusteht, sondern
auch, ob dieses Verhältnis fortbesteht, also auch, ob die Entlassung des
Beamten gerechtfertigt war. Die vom Bundesgericht in einem Entscheide vom 1.
Oktober 1886 (BGE 12 S. 712 Erw. 5) vertretene gegenteilige Auffassung wurde
von FLEINER, Bundesstaatsrecht S. 268 Note 7, mit Recht abgelehnt, ebenso von
BUBCKHARDT, Die wohlerworbenen Rechte des Beamten, in Zeitschr. d. bern.
Juristenvereins 64 S. 65 f. (bei einer Kritik des Urteils BGE 41 II S. 175
ff.), und ist durch die spätere bundesgerichtliche Praxis überholt (nicht
publizierte Entscheide i.S. Erath vom 31. März 1919; i.S. Müller vom 1.
Dezember 1934 Erw. 1; i.S. Bäriswyl vom 15. Juli 1937; i.S. Newald vom 26.
November 1945 und i.S. Andermatt vom 13. Mai 1946, S. 10; vgl. auch BGE 47 I
S. 144). Der Rekurrent

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kann somit dem Bundesgericht in einem Zivilprozesse sowohl die Frage vorlegen,
ob das aargauische Recht die administrative Entlassung aus wichtigen Gründen
kennt, wie auch die Frage, ob im vorliegenden Falle wichtige Gründe für eine
Entlassung vorlagen. Hiebei hat der Zivilrichter auch die Vorfrage zu
entscheiden, ob die Garantie des Petitionsrechts (Art. 57 BV) es ausschliesse,
dass bei Entscheidung der Frage, ob wichtige Gründe vorliegen, die Mitwirkung
des Rekurrenten bei der «Eingabe der 200» mitberücksichtigt werde.
b) Kann aber das Bundesgericht als Zivilgerichtsinstanz die regierungsrätliche
Entlassungsverfügung vom 29. August 1946 auf ihre Begründetheit überprüfen, so
kommt dieser Verfügung für das Bundesgericht lediglich die Bedeutung einer
Parteierklärung zu. Schon aus diesem Grunde kann daher hieran weder ein
staatsrechtlicher Rekurs wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs noch ein
solcher wegen Willkür oder Verletzung der Petitionsfreiheit geknüpft werden
(BGE 43 I S. 206; 72 I S. 15; nicht publizierter Entscheid des Bundesgerichts
i.S. Häberli vom 17. März 1939). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist
dadurch gewahrt, dass der Rekurrent im Zivilprozess seine Rechte geltend
machen kann. Einen Anspruch darauf, dass im staatsrechtlichen Rekursverfahren
über die Verfassungsmässigkeit der Entlassungsverfügung entschieden würde,
hätte der Rekurrent nur dann, wenn ihm die Gutheissung des staatsrechtlichen
Rekurses Vorteile brächte, die ihm bei einer Gutheissung der Zivilklage nicht
zufallen würden. Dies trifft aber nicht zu. Die Aufhebung der
Entlassungsverfügung durch den Staatsgerichtshof hätte lediglich Bedeutung für
eine nachfolgende Erfüllungs- oder Schadenersatzklage und könnte nicht etwa
bewirken, dass der Kanton Aargau den Rekurrenten wieder als Staatsarchivar und
Kantonsbibliothekar zu beschäftigen hätte. Wie im Privatrecht, so hat auch im
öffentlichen Recht der zu Unrecht entlassene Angestellte, sofern nicht
ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist, keinen Anspruch auf

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Weiterbeschäftigung, sondern lediglich einen Anspruch darauf, dass ihm,
solange er die Dienste anbietet, der Arbeitgeber die beim Fortbestehen des
Dienstverhältnisses geschuldeten finanziellen Leistungen zukommen lässt (BGE
13 S. 347; IMHOF, 1. c. S. 276 a; ESCHER, Schweiz. Beamtenrecht, S. 89;
LABAND,. Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I S. 495). Die in Deutschland
vereinzelt (vgl. JELLINEK, Verwaltungsrecht, 2. Aufl. S. 198) vertretene
Auffassung, dass einem als Beamten angestellten Künstler oder Gelehrten in
analoger Anwendung «bürgerlichrechtlicher» Grundsätze ein Anspruch auf
Beschäftigtwerden zuzuerkennen sei, fällt für das schweizerische Recht schon
deshalb ausser Betracht, weil nach schweizerischem Zivilrecht (Art. 332 OR)
der zu Unrecht entlassene Angestellte keinen Anspruch auf Weiterbeschäftigung
hat. (In Bezug auf die Bundesangestellten vgl. Art. 55 BtG und Art. 123 Abs. 1
OG; auch die letztere Bestimmung gibt dem entlassenen Angestellten keinen
«Rechtsanspruch» auf Weiterbeschäftigung, sondern überlässt es dem Ermessen
des Bundesgerichtes, ob die Wiederanstellung angeordnet werden soll.)
c) Offen bleiben mag die Frage, ob auf den von einem kantonalen Beamten gegen
seine disziplinarische Entlassung eingereichten staatsrechtlichen Rekurs
einzutreten ist. Zwar kann auch der zu Unrecht disziplinarisch entlassene
kantonale Beamte seine Entschädigungsansprüche beim Bundesgericht, als
Zivilgerichtsinstanz, geltend machen. Doch lässt sich in einem solchen Falle
die Entlassungsverfügung nicht als blosse Parteierklärung des Kantons
auffassen. Auch kann nicht wohl angenommen werden, dass durch das Zivilurteil
das in der Entlassungsverfügung liegende Strafmoment beseitigt werde. (Das
Bundesgericht ist wiederholt auf die von kantonalen Beamten gegen Entlassungs-
und Einstellungsverfügungen gerichteten staatsrechtlichen Rekurse eingetreten
und zwar hin und wieder auch, wenn es sich hiebei um keine disziplinarische,
sondern eine bloss administrative Entlassung handelte. Vgl.

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die nicht publizierten Entscheide i.S. Mario Schmid vom 1. November 1930, S.
16; i.S. Salzmann vom 12. Oktober 1934; i.S. Bühler vom 12. Juni 1936; i.S.
Wyss vom 15. Januar 1937.)
d) In mehreren Entscheiden hat das Bundesgericht den Standpunkt eingenommen,
Voraussetzung für das Nichteintreten auf den von einem kantonalen Beamten
gegen eine Entlassungsverfügung gerichteten staatsrechtlichen Rekurs sei nicht
bloss die Zulässigkeit einer Zivilklage beim Bundesgericht (Art. 42 OG),
sondern überdies auch noch, dass der kantonale Richter, an den sich der Beamte
mit seinem Schadenersatz- oder Erfüllungsanspruch wenden könne, die
Entlassungsverfügung auf ihre Zulässigkeit überprüfen dürfe (nicht publizierte
Entscheide des Bundesgerichts i.S. Müller vom 1. Dezember 1934 und i.S.
Bäriswyl vom 15. Juli 1937; BGE 47 I S. 144 /5). Doch an dieser Auffassung
kann heute nicht mehr festgehalten werden, nachdem das neue
Organisationsgesetz in Art. 84 Abs. 2

ohne hiebei einen Vorbehalt zu machen
bestimmt, dass die Zulässigkeit der in Art. 42 OG vorgesehenen Klage den
staatsrechtlichen Rekurs ausschliesse. Es ist daher heute für die
Eintretensfrage bedeutungslos, dass der aargauische Richter die
Entlassungsverfügung des Regierungsrates nicht auf ihre Zulässigkeit
überprüfen könnte (Vierteljahresschrift für aarg. Rechtsprechung Bd. 1904 S.
120).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Der Regierungsrat des Kantons Aargau wird bei der Erklärung behaftet, dass
der Rekurrent durch den angefochtenen Beschluss vom 29. August 1946 nicht
disziplinarisch, sondern administrativ (aus wichtigen Gründen) aus dem Amte
entlassen worden ist.
2. Soweit die Beschwerde damit nicht gegenstandslos geworden ist, wird darauf
nicht eingetreten.