BGE-65-I-248 - 1939-01-01 - ATF - Droit administratif et droit international public - Est contraire à la force dérogatoire du droit fédéral la loi cantonale qui autorise le Conseil...

S. 248 / Nr. 42 Derogatorische Kraft des Bundesrechts (f)

BGE 65 I 248

42. Arrêt du 15 décembre 1939 dans la cause Fédération suisse des ouvriers sur
métaux et horlogers et autres contre Neuchâtel.

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Regeste:
Est contraire à la force dérogatoire du droit fédéral la loi cantonale qui
autorise le Conseil d'Etat à rendre obligatoires pour l'ensemble d'une
profession certaines clauses d'un contrat collectif de travail conclu par une
majorité qualifiée d'employeurs et d'employés, car elle permet d'entraver
ainsi la liberté contractuelle de la minorité, contrairement à la
réglementation du contrat collectif dans le CO (consid. 4 à 9).
Compétence de droit public des cantons pour prendre par voie législative des
mesures de police sociale protectrices des salariés pour les entreprises non
assujetties à la loi fédérale sur le travail dans les fabriques (consid. 10).
Gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verstösst ein
kantonales Gesetz, das die Verwaltung ermächtigt, bestimmte Abreden eines von
einer qualifizierten Mehrheit von Arbeitgeber und Arbeitnehmern
abgeschlossenen Gesamtarbeitsvertrages für einen Berufszweig verbindlich zu
erklären, denn es gestattet auf diese Weise entgegen der Ordnung des
Gesamtarbeitsvertrages im OR die Beeinträchtigung der Vertragsfreiheit der
Minderheit (Erw. 4-9).
Öffentlichrechtliche Kompetenz der Kantone zu gesetzgeberischen Massnahmen
polizeilicher Art auf dem Gebiet des sozialen Arbeiterschutzes für dem eidgen.
Fabrikgesetz nicht unterworfene Betriebe (Erw. 10).
E contraria al principio della forza derogante del diritto federale una logge
cantonale che autorizza il Consiglio di Stato a rendere obbligatorie per la
totalità di una professione certe clausole di un contratto collettivo di
lavoro concluso da una maggioranza qualificata di padroni e di lavoratori,
poichè permette in tal modo di ostacolare la libertà contrattuale della
minoranza, contrariamente alle norme sul contratto di lavoro sancite dal CO
(consid. 4-9).
Competenza di diritto pubblico dei cantoni a prendere in via legislativa
misure di polizia nel campo della protezione sociale dei lavoratori per le
imprese non sottoposte alla legge federale sul lavoro nelle fabbriche (consid.
10).

Résumé des faits:
Le 17 mai 1939, le Grand Conseil du canton de Neuchâtel A. édicté. une loi
relative aux contrats collectifs de travail.

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Le présent recours de droit public tend à l'annulation de la loi pour cause de
violation des art. 4, 31 et 64 CF et 2 disp.transit. La critique principale
des recourants porte sur les art. 6 à 8 qui permettent au Conseil d'Etat de
rendre obligatoires pour l'ensemble d'une profession certaines clauses des
contrats collectifs de travail (art. 6) qui ont recueilli l'adhésion des deux
tiers des employeurs et des deux tiers des employés de la profession, la
majorité requise des employeurs devant occuper le 50% des employés de la
profession (art. 7 ). L'incompatibilité de ces dispositions avec celles des
art. 322 et 323 CO résulte d'emblée de l'arrêt du Tribunal fédéral concernant
la loi Duboule (RO 64 I p. 16 et sv.). Les matières visées à l'art. 6: a)
durée du travail; b) tarif minimum; c) vacances payées; d) service militaire,
sortent du domaine de la police de l'industrie et du commerce; elles relèvent
de la politique sociale et économique. Quant à la lettre e) de l'art. G, elle
est conçue en termes si vagues et si généraux: «d'autres mesures d'ordre
social», que le Conseil d'Etat pourra entendre par là toute mesure qui
constituerait à son avis un progrès social.
Les employeurs recourants invoquent l'art. 31 CF. Il ne s'agit pas de mesures
selon la lettre e dudit article. La libre concurrence est entravée pour des
raisons d'économie politique, non pour des raisons de police, seules
admissibles.
Tous les recourants se plaignent enfin d'une inégalité de traitement (art. 4
CF); ils reprochent au législateur neuchâtelois de mettre les entreprises du
canton en état d'infériorité par rapport aux entreprises concurrentes des
autres cantons.
Le Conseil d'Etat neuchâtelois demande que le recours soit déclaré mal fondé.
Extrait des motifs:
4.- Les recourants attaquent surtout l'art. 6 de la loi, qu'ils jugent
inconciliable avec les art. 322 et 323 CO.

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L'art. 6 autorise le Conseil d'Etat à décréter la force obligatoire générale
de certaines clauses de contrats collectifs de travail et d'ententes
collectives. Celles-ci sont des accords qui ne portent pas sur tous les
éléments essentiels d'un contrat collectif. Il n'est toutefois guère possible
de tracer une limite nette entre ces deux sortes de conventions. La
délimitation serait du reste sans importance pour le présent débat. Car il est
hors de doute que l'art. 322 CO permet de conclure des contrats collectifs qui
règlent seulement quelques points du rapport de travail. Les «ententes
collectives» prévues par la loi neuchâteloise entrent dans le cadre des art.
322 et 323 . Il en est en tout cas ainsi pour celles qui portent sur les
matières énumérées à l'art. 6. Par les expressions de «contrats collectifs» et
d'accords collectifs», la suite de l'arrêt visera donc aussi les ententes
collectives de travail.
Les dispositions prévues à l'art. 6 ne peuvent être rendues obligatoires que
si le contrat collectif a «recueilli, dans le canton, l'adhésion des deux
tiers des employeurs et des deux tiers des employés de la profession» (art.
7). Et «la majorité des deux tiers des employeurs doit occuper le 50% des
employés de la profession» (même article, al. 2). L'art. 9 tient compte des
situations créées par l'exiguïté du canton de Neuchâtel et par le fait que
certains contrats collectifs s'étendent sur le territoire de plusieurs
cantons. En ce cas, les clauses visées à l'art. 6 ne peuvent devenir
obligatoires pour la profession qu' «autant qu'elles sont obligatoires dans
tous les cantons» en question.
La déclaration de force obligatoire selon l'art. 6 s'impose à «l'ensemble de
la profession», à savoir aussi aux employeurs et aux employés qui n'ont pas
conclu le contrat collectif, parce qu'ils sont membres d'autres associations
que les associations contractantes, ou qu'ils ne font partie d'aucune
organisation professionnelle.
5.- Les recourants s'appuient principalement sur l'arrêt RO 64 I p. 16 et sv.
qui a déclaré la loi genevoise,

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dite loi Duboule, incompatible avec les art. 322 et 323 CO à deux égards:
a) En rendant un contrat collectif obligatoire pour l'ensemble d'une
profession, on restreint la liberté des tiers quant aux contrats de travail
qu'ils voudraient conclure, alors que la réglementation du contrat collectif
dans le CO a précisément respecté leur liberté contractuelle et n'a voulu
brider que celle des employeurs et des employés liés par un contrat collectif
(art. 323).
b) Par suite de la force obligatoire générale d'un contrat collectif, ceux qui
l'ont conclu ne peuvent en passer un autre, alors que les art. 322 et 323 CO
le leur permettraient (c'est là une conséquence de la restriction indiquée
sous lettre a).
Il n'y a pas lieu de modifier la jurisprudence établie par l'arrêt cité. Aussi
le Conseil d'Etat ne le demande-t-il pas; mais il estime qu'entre la loi
genevoise et la loi neuchâteloise les différences sont telles que l'arrêt de
1938 ne fait pas précédent.
6.- L'art. 4 de la loi genevoise prévoyait expressément les effets de droit
privé d'un contrat collectif obligatoire (v. RO 64 I p. 17). La loi
neuchâteloise ne le fait pas. Mais il n'est guère concevable que la loi qui
permet de rendre obligatoires pour l'ensemble d'une profession ne fût-ce que
certaines clauses des contrats collectifs de travail, n'admette pas
implicitement que les effets de droit civil qui en découlent se produiront
lors même qu'elle ne les statue pas expressément. Ainsi on comprendrait
difficilement qu'un employeur qui ne se soumettrait pas à la disposition
déclarée obligatoire pour le salaire encourût seulement la sanction prévue à
l'art. 11 de la loi neuchâteloise sans être tenu de payer à l'employé le
salaire minimum prescrit. L'art. 6 s'entend tout naturellement dans ce sens
que les stipulations du contrat collectif «rendues obligatoires» valent à tous
égards, avec tous leurs effets (de droit public et de droit privé), pour tous
ceux qui appartiennent à la profession.

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Quoi qu'il en soit d'ailleurs, la compatibilité de l'art. 6 avec le droit
civil fédéral ne doit pas être cherchée dans le fait que la loi neuchâteloise
ne renferme pas une disposition analogue à l'art. 4 de la loi genevoise. Ce
qui importe pour la validité des règles cantonales, c'est que les obligations
de droit public prévues par le législateur neuchâtelois soient en harmonie
avec la réglementation de droit civil du législateur fédéral. Or cette
condition n'est pas réalisée lorsque la loi cantonale ordonne ou interdit sous
menace de sanctions pénales ce que le droit fédéral permet aux intéressés de
stipuler librement. La force obligatoire générale du contrat collectif
décrétée en vertu de l'art. 6 se heurte alors à l'art. 322 CO, même si le
législateur n'a pas voulu donner à la loi des effets de droit civil.
9.- Le Conseil d'Etat neuchâtelois insiste sur la différence qui existerait
entre les deux lois quant à l'objet des règles obligatoires.
Le législateur genevois avait prescrit les matières à régler dans les contrats
collectifs. Il visait, semble-t-il, à une réglementation aussi complète que
possible du rapport de travail par le contrat. En conséquence, il le rendait
tout entier obligatoire.
Le législateur neuchâtelois prévoit lui aussi à l'art. 3 un certain nombre de
points que le contrat doit régler. Mais il ne le fait qu'en vue de
l'enregistrement de l'accord comme «contrat collectif» (si tous les objets
prévus ne sont pas réglés, l'«entente collective» mcomplète peut néanmoins
être enregistrce, art. 4 ). Et la force obligatoire ne peut, aux termes de
l'art. 6, être attribuée qu'aux règles concernant: a) la durée du travail; b)
les taux minimum de rémunération; c) la durée et le payement des vacances; d)
le payement de tout ou partie du salaire durant les périodes de service
militaire; e) d'autres mesures d'ordre social. - Lorsque le contrat collectif
renferme encore d'autres clauses, elles ne sont en principe pas imposées aux
tiers. Cependant, la lettre e) est

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conçue en termes si généraux qu'elle permet d'étendre la force obligatoire à
toute prescription jugée d'intérêt général, si bien que pratiquement le
pouvoir du Conseil d'Etat neuchâtelois n'est guère inférieur à celui du
Conseil d'Etat genevois. La différence signalée entre les deux lois n'est en
tout cas qu'une différence de degré et de quantité, non d'objet. Or, dans le
cadre fixé à l'art. 6, la force obligatoire décrétée par le Conseil d'Etat
supprime la liberté contractuelle des non-adhérents; et il n'est pas possible
de passer d'autres contrats collectifs. De la sorte, d'après l'arrêt
concernant la loi Duboule, la loi neuchâteloise entreprend sur le droit civil
fédéral. Cet empiétement est inadmissible, quelle qu'en soit l'étendue.
10.- Le Conseil d'Etat invoque aussi le pouvoir du canton d'édicter des
dispositions protectrices du travail et, par conséquent, de légiférer sur les
matières indiquées à l'art. 6, qui, dit-il, ressortissent toutes au
législateur cantonal, les règles posées dussent-elles avoir pour conséquence
d'entraver la liberté contractuelle des intéressés. A son avis, cette
compétence législative implique (le plus comprenant le moins) celle de
déclarer obligatoires pour l'ensemble d'une profession les clauses de ce
genre, stipulées par une majorité qualifiée d'employeurs et d'employés de la
branche.
L'arrêt relatif à la loi Duboule a déjà rappelé la compétence des cantons pour
statuer des prescriptions de police sociale, même si elles ont une conséquence
de droit privé, parce que, tout en protégeant les intéressés, elles
restreignent leur liberté contractuelle. En ce cas, le but de police est si
prédominant que l'influence sur le droit civil fédéral est considérée comme
secondaire et tolérable (v. les auteurs cités RO 64 I p. 38 consid. 11). Ces
dispositions règlent notamment la durée du travail (p. ex. l'
«Arbeitszeitgesetz» de Bâle-Ville, du 8 avril 1920, reproduit dans
«Volkswirtschaft, Arbeitsrecht u. Sozialversicherung in der Schweiz», II p.
428), ou les vacances et le payement du salaire pendant ce temps (RO 58 I p.
26),

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ou encore le payement du salaire pour l'après-midi du 1er août déclaré férié
(arrêt Schild du 31 mars 1939, cf. Note de jurisprudence, G. R. LORÉTAN, JdT
1939 p. 324 et sv.), etc.
D'une manière générale, on peut donc dire que, dans les matières énumérées à
l'art. 6 de la loi neuchâteloise, le canton possède une certaine compétence
législative. Mais deux réserves doivent être faites d'emblée:
a) Le canton ne peut prétendre un pouvoir général de régler ces matières. Sur
le terrain de la protection du travail, la limite entre le domaine du droit
cantonal et celui du droit civil fédéral est encore mal définie. Chaque cas
doit être considéré pour lui-même et, pour savoir si une mesure protectrice
cantonale avec répercussion de droit privé est compatible avec le droit civil
fédéral, il faudra examiner la prescription édictée (ainsi une disposition
genevoise instituant le droit au salaire pour tous les jours fériés a été
déclarée inadmissible parce que non justifiée par des motifs de protection des
salariés, 61 II p. 353). On ne saurait donc reconnaître au canton de Neuchâtel
une compétence sans restriction dans le cadre de l'art. 6. (Il est p. ex. très
discutable que des salaires minimum puissent en général être imposés aux
intéressés, lettre b.) Quant à la disposition sous lettre e), elle est si
vague qu'elle ne fournit aucune indication utile sur la compétence
revendiquée. De toute façon, il est impossible de dire d'ores et déjà que
l'art. 6 reste dans les limites assignées au pouvoir législatif cantonal; pour
savoir si, oui ou non, il y a empiétement inadmissible sur le domaine réservé
au droit civil fédéral, il faudrait attendre qu'une mesure fût rendue
obligatoire en vertu de cette disposition; la réponse dépendrait de
l'application qui en serait faite.
b) La compétence législative cantonale prémentionnée n'existe que pour les
rapports de service qui ne sont pas réglés par la loi fédérale sur le travail
dans les fabriques. Sans doute n'appartient-il pas au Tribunal fédéral
d'examiner

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cette question, mais il n'est pas superflu de constater qu'indiscutablement,
lorsque la loi sur les fabriques est applicable, les mesures cantonales
protectrices du travail se heurtent au droit public fédéral. (v.
Verwaltungsentscheide der Bundesbehörden 1920 p. 20). Ainsi donc, supposé que
l'argument tiré de la compétence législative cantonale puisse fournir quelque
appui à l'art. 6 de la loi neuchâteloise, il serait inopérant pour les
entreprises et les rapports de travail soumis à la loi spéciale. Ce seul fait
diminuerait singulièrement le champ d'application de l'art. 6.
La déclaration qui rend un contrat collectif obligatoire pour l'ensemble d'une
profession a force légale, elle impose aux dissidents des règles qui, d'après
les auteurs de langue allemande, sont du «droit objectif» (haben den Charakter
von objektivem Recht, RO 40 II p. 526; OSER-SCHÖNENBERGER, art. 322 CO n. 25);
mais si la déclaration fait loi, elle n'est pas une loi.
Le législateur qui légifère édicte et maintient en vigueur, par son libre
pouvoir, les règles de droit applicables dans tous les cas où les prévisions
de la loi sont réalisées. Or le décret qui donne force obligatoire à un
contrat collectif crée, il est vrai, du «droit objectif», mais avec une
certaine restriction quant aux personnes, quant à la matière et peut-être
aussi quant à l'étendue du territoire cantonal placé sous son régime. Le champ
d'application de ce droit dépend de la conclusion d'un contrat collectif par
la majorité requise des membres d'une profession pour une région donnée. Et
l'autorité ne peut statuer librement, comme le ferait le législateur, les
conditions de travail obligatoires; elle doit s'en tenir aux clauses stipulées
dans les contrats collectifs passés par les intéressés.
En outre, les lois durent tant que le législateur ne les abroge pas. Qu'en
est-il des contrats collectifs déclarés obligatoires? L'art. 322 al. 3 CO
permet de dénoncer le contrat collectif en tout temps, moyennant un
avertissement de six mois, après l'expiration d'une année, si les

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intéressés n'en ont fixé la durée. Le canton ne saurait leur enlever cette
faculté légale ou contractuelle, même si l'on entendait l'art. 6 dans ce sens
que l'obligation générale de droit public s'ajoute à l'obligation de droit
privé qui lie déjà les parties contractantes. Car il s'agit d'une prérogative
instituée expressément par la loi civile fédérale en leur faveur. Dès lors, la
dénonciation du contrat collectif par les contractants devrait aussi délier
ceux qu'il régit en vertu de la seule décision du Conseil d'Etat. Il serait
contraire à l'art. 4 CF que la minorité d'employeurs et d'employés d'une
profession restât lice après libération de la majorité. La durée de la force
obligatoire générale dépendrait donc de la volonté des parties au contrat
collectif.
Ces considérations montrent que l'on ne peut mettre sur le même pied l'acte
par lequel l'autorité rend un contrat collectif obligatoire pour les tiers et
l'acte du législateur cantonal qui statue des règles de portée générale dans
une loi ou une ordonnance.
L'attribution de la force obligatoire générale à un contrat collectif se
ramène à ceci: la réglementation du rapport de travail adoptée par une
certaine majorité des membres d'une profession s'impose aussi, tant qu'elle
est en vigueur, aux autres membres de la profession, soit à la minorité. Cette
extension constitue le but et le résultat de la déclaration de l'autorité. Les
règles des actes législatifs ordinaires (lois, règlements, ordonnances) en
revanche ont une tout autre base et d'autres fins. La compétence du canton
pour étendre ainsi le régime du contrat collectif existe ou n'existe pas
indépendamment du pouvoir qu'on reconnaîtrait au législateur cantonal.
Celui-ci pourrait par exemple prescrire à des entreprises non sujettes à la
loi sur les fabriques les vacances payées (RO 58 I p. 26); tous les patrons
seraient alors liés en vertu de la loi. Mais par la seule déclaration de force
obligatoire du contrat collectif on ne pourrait imposer ces règles si
l'extension de leur portée à la minorité est

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inadmissible. En revanche, cette extension étant considérée comme possible,
soit que l'on interprète différemment les art. 322 et 323 CO, soit que ce code
renferme une réserve dans ce sens, la décision de l'autorité pourrait aussi
établir dans une profession la force obligatoire pour les rapports de travail
soumis à la loi sur les fabriques (pourvu naturellement qu'elle ne se heurte
pas à une disposition impérative du droit public fédéral de travail).
11.- L'admission du recours en vertu de la force dérogatoire du droit fédéral
rend inutile le moyen tiré de la liberté du commerce et de l'industrie (art.
31 CF).
12.- Les recourants invoquent à tort l'art. 4 CF. La garantie de l'égalité de
traitement ne s'oppose pas à ce que les cantons légifèrent différemment les
uns des autres.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
admet le recours dans ce sens que les art. 6 et 7 de la loi neuchâteloise du 7
mai 1939 concernant les contrats collectifs de travail sont annulés; rejette
le recours pour le surplus.