BGE-51-I-212 - 1925-01-07 - ATF- Droit constitutionnel - 212 Staatsrecht. VI. KANTONALES OBLIGATORISCHES REFE_

212 Staatsrecht.

VI. KANTONALES OBLIGATORISCHES REFE__ RENDUM

REFERENDUM OBLIGATOIRE CANTONAL

31. ume vom 7. um 1925 i. S. Bätikofor und Mitbeteiligte gegen Born,
Grauen Eat.

Umfang der Kognition des Bundesgerichts bei der Auslegung kantonalen
VerÎassungsrechts. Beschluss des Grossen Rates s eines Kantons (Bern),
wodurch von der Kantonalbank erworbene, unter pari stehende Beteiligungen
an Eisenbahnunternehmungen (Obligationen und Aktien), unter Verzin-sung
und allmählicher Zuweisung des Nominalwertes der Papiere an die Bank,
auf die allgemeine Staatsrechnung übernommen werden. Beschwerde wegen
Umgebung des durch die kantonale Verfassung vorgesehenen Finanz-und
Gesetzesreferendums, weil der Beschluss a) eine unter das erstere
fallende Ausgabe o von mehr als einer Million mit sich bringe; I)) die
durch die Kantonalbankgesetzgebung _limltativ festgesetzten Leistungen
des Staates zur Dotation der Bank erhöhe; c) eine neue Beteiligung
des Staates an den betr. Eisenbahnunternehmungen über ,die durch
die kantonale Eisenbahngesetzgehung vorgesehene Höchstgrenze hinaus
entlialte. Rechtliche Natur der bernischeu Kantonalbank. Selbständige
öffentliche Anstalt oder blosser Zweig der Staatsverwaltung ?

, A. Die bemische Staatsverfassung vom 4. Juni 1893 bestimmt in si

Art. 6: Der Volksabstimmung unterliegen:

2 Die Gesetze .........

4. Diejenigen Beschlüsse des Grossen Rates, welche für den gleichen
Gegenstand eine Gesamtausgabe von mehr als fünfhunderttausend Franken
(gemäss Verfassungsrevision vom 4. Dezember 1921: einer Million Franken)
zur Folge haben.

5. Beschlüsse betreffend die Aufnahme von Anleihen. Ausgenommen sind
solche Anleihen, welche zurKantonales obligatorisches Referendum. N°
31. 213

Rückzahlung bereits bestehender Anleihen dienen, sowie ........

Art. 28 zählt unter den Befugnisse-n des Grossen Rates u. a. auf: 9. die
Beschlussfassung über Ausgaben, welche für den gleichen Gegenstand
Fr. 10,000 (gemäss Revision vom 4. Dezember 1921 : dreissigtausend
Franken) übersteigen bis zu dem in Art. 6 Ziff. 4 bestimmten Betrage;
10. die Beschlussfassung über Verminderung des Kapitalvermögens, 12)
die Bestätigung aller Verträge, durch welche der Staat Grundeigentum
erwirbt oder veräussert, wenn im ersten Falle der Erwerhspreis und im
letzteren der Wert des Veräusserten Fr. 10,000 übersteigt.

Um die Entwicklung des Eisenbahnwesens, namentlich des Nebenbahnennetzes
im Kanton zu fördern, hat der Kanton Bern in verschiedenen Erlassen
(Grossratsbeschlüssen von 1875, 1891, 1897, Gesetzen von 1902, 1912 und
1920) die finanzielle Beteiligung des staates am Bauund Betriebe neuer
Bahnen vorgesehen und dabei die Leistungen des Staates zu Gunsten einer
einzelnen Unternehmung jeweilen maximal begrenzt. Daneben beteiligte sich
auch die Kantonalbank von Bern an der Finanzierung solcher Bahnprojekte
durch Übernahme von Obligationen und 'vereinzelt von Prioritätsaktien. Es
scheint, dass dabei wenigstens in der Mehrzahl der Fälle die Absicht
bestand, die übernommenen Titel bei Gelegenheit im Emissionswege an das
Publikum abzustossen, was jedoch wegen der ungünstigen Entwicklung der
Rentabilitätsverhältnisse der betreffenden Unternehmungen nur zu einem
kleinen Teile gelang.

Auf den 31. Dezember 1923 besass die Kantonalbank an solchen Eisenbahn
Papieren noch

a) Obligationen verschiedener Dekretsbahnen für nominell Fr. 8,629,242
25, Buchwert Fr. BFS-4,143 25.

b) Obligationen und Prioritätsaktien der Berner Alpenbahn B. L. S. für
nominell Fr. 30,9605700, Buch-

214 Staatsrecht.

wert Fr. 28,021,400, dazu kommen an ausstehenden Zinsen Fr. 1,521,12(}
45, zu Buch stehendes Totalengagement Fr. 36,3%,663 70.

Während der ersten Jahre nach der Übernahme hatten sich die
fraglichen Obligationen regelmässig verzinst. Mit dem Weltkrieg und
der dadurch hervorgerufenen Krise traten dann aber in der Verzinsung
Stokkungenss ein. Um die Bankrechnung nach kaufmännischen, bilanzmässigen
Grundsätzen aufzustellen und den Buchwert der Titel mit dem gegenwärtigen
Verkehrswerte in Übereinstimmung zu bringen, wären deshalb sehr erhebliche
Abschreibungen nötig geworden, was auf eine Reihe von Jahren nicht nur
die Erzielung eines Reingewinns über die gesetzlich vorgesehene 4 %
ige Verzinsung des 'Dotationskapitals (40 Millionen Franken) und die
Reservestellungen hinaus ausges schlossen, sondern auch jene Verzinsung
ganz oder teilweise in Frage gestellt haben würde. Die Bankverwaltung
gelangte deshalb an den Staat 'mit dem Begehren, ihr diese Papiere,
die sie zur Förderung der staatlichen Eisenbahnpolitik übernommen habe,
abzunehmen.

Am 24. September 1924 beschloss der Grosse Rat des Kantons Bern auf
einen ihm vom Regierungsrat überwiesenen Bericht (Vortrag)der kantonalen
Finanzdirektion : "

1. Die auf Seite 2 u. 3 des Berichtes verzeichneten Eisenbahnpapiere sind
aus Rubrik E (Kantonalbank) der bernischen Staatsrechnung (Stammvermögen)
in deren Rubrik C a (Eisenbahnkapitalien des Stammver-mögens) zu
verschieben und zwar mit Rückwirkung auf 1. Januar 1923.

2. Die Kantonalbank ist unter den Passiven des Stammvermögens der
bernischen Staatsrechnung für einen Betrag von Fr. 36,326,663 70 zu
erkennen. Dieser Betrag ist bis auf weiteres zu 31/2 % verzinsbar.

3. Der Erlös später ausgelester, zurückbezahlter oder verkaufter im
Sinne von Ziffer I auf Rubrik C (: des. Kantonales obligatorisches
Referendum. N° 31; 215

Stammvermögens übertragener Eisenbahnpapiere ist an die Kantonalbank
abzuführen, die den Staat dafür zu erkennen hat. Der Staat hat auch
das Recht, den Betrag von Fr. 36,326,663 ganz oder teilweise aus andern
Mitteln an die Bank abzuliefern Eine daherige Anleihensaufnahme bedarf
aber unter allen Umständen der Genehmigung durch das Volk.

4. Die in Ziffer 1 und 2 umschriebenen Operationen sind in der
Staatsrechnung von 1923 zum Ausdruck zu bringen.

5. Der Eisenhahnamortisationsfonds ist in der Folge in einem Masse zu
speisen, dass auch allfällig aus dieser Transaktion entstehende Verluste
auf Eisenbahnkapitalien ohne Verminderung des Stammvermögens ertragen
werden können.

In der Diskussion, die der Beschlussfassung vorausginghatten die Vertreter
der sozialdemokratischen Gruppe des Rates den Standpunkt eingenommen:
die Vorlage müsse der Volksabstimmung unterbreitet und in Gesetzesform
gekleidet werden, weil sie eine Gesamtausgabe von mehr als einer
Million Franken bedinge und auf eine weitere Beteiligung des Staates
an den betr. Eisenbahnunternehmnngen hinauslaufe, die zusammen mit den
früheren Beteiligungen die durch die Eisenbahngesetzgebung vorgesehene
Höchstgrenze überschreite. Die Sprecher des Regierungsrates und der
Mehrheit der grossrätlichen Kommission machten demgegenüber unter Berufung
auf Gutachten der Prof. Blumenstein, Sieber und Weyermann geltend :. die
Kantonalbank sei nach der bernischen Gesetzgebung, trotz einer gewissen
administrativen Selbständigkeit, doch keine besondere juristische Person,
sondern lediglich ein Zweig der Staatsverwaltung, ihr Vermögen somit
Staatsvermögen. Danach handle es sich aber auch beiden vorgesehenen
Operationen um keine Ausgaben , sondern um blosse Buchungsvorgänge,
Verschiebungen von Vermögenswerten von einer Verwaltungsabteilung

216 staatsrecht-

bezw. Rubrik der Staatsrechnung zur andern. Aus demselben Grunde
könne von der Übernahme einer weiteren n e u e n Staatsbeteiligung bei
Eisenbahnunternehmungen nicht die Rede sein.

Der Grosse Rat schloss sich dieser Auffassung an und lehnte den
Ordnungsantrag der sozialdemokratischen Fraktion, die Sache zur Verlegung
eines Gesetzesentwurfes an den Regierungsrat zurückzuweisen, mit Mehrheit
(105 gegen 49 Stimmen hei 69 Abwesenden) ab.

B. Gegen den Beschluss des Grossen Rates haben Ernst Bütikofer, A. Humi,
Marc Monnier und Fritz Schmidlin in Bern die staatsrechtliche Beschwerde
ans Bundesgericht ergriffen mit dem Antrag, der Beschluss sei aufzuheben,
event. zu erkennen, dass er erst durch Annahme in der Volksabstimmung
in Kraft treten könne. .

Der weitläufigen Beschwerdebegründung ist zu ent-.

nehmen :

1. Durch den angefochtenen Beschluss verpflichte sich der Staat, über 36
Millionen Franken an die Kantonalbank zu zahlen. Das die Zahlung gegen
Verzinsung der Summe gestundet sei, spiele für die Anwendbarkeit von
Art. 6 Ziff. 4 KV keine Rolle. Ebensowenig die Höhe des Gegenwertes,
der dem Staate für seine Leistungen miliesse. Zudem sei unbestritten,
dass diese Gegenleistung, nämlich der. Wert der verschobenen Titel
um Millionen unter der Summe stehe, für die die Kantonalbank in der
Staatsrechnung erkannt werde. Auch mache allein schon die vorgesehene
Zinsleistung (33/2 % von rund 36 Millionen) jährlich mehr als eine
Million Franken aus. Das Vorliegen von Ausgaben i. S. der zitierten
Verfassungsvorschrift könne nicht unter Berufung auf die angebliche
rechtliche Iddentität der Kantonalbank mit dem Staate bestritten
werden. Wenn schon kein Gesetz der Kantonalbank ausdrücklich die
juristische Persönlichkeit zùerkenne, so stehe doch nach den geltenden
gesetzlichen Vorschriften über ihre Or-Kantonales obligatorische/s
Referendum. N° 31. 217

ganisation und das Verhältnis zum Staate ihr Charakter als selbständige
öffentliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit ausser
Zweifel. (Folgen nähere Ausführungen hierüber.) Das Bundesgericht
habe sich denn auch schon in verschiedenen früheren Urteilen bei
analogen Tatbeständen für die Annahme einer selbständigen öffentlichen
Anstalt ausgesprochen (AS 4 S. 296 Caisse d'amortissement de la Dette
publique de Fribourg; 5 S. 127 Brandversicherungsanstalt Luzern;
S. 606 Ersparniskasse des Kantons Uri ; 6 S. 56 graubündnerische
Kantonalbank; S. 225 st. gallische Kantonalbank). Danach handle es
sich aber auch bei der angefochtenen Transaktion nicht um eine blosse
interne Verbuchungsangelegenheit , sondern um ein Rechtsgeschäft (Kauf
mit Stundung des Kaufpreises) zwischen dem Staat und einem Dritten,
das hinsichtlich der damit für den Staat verbundenen Aufwendungen,
Ausgaben der Kompetenzschranke der Art. 6 Ziff. 4 und 26 Ziff. 9
KV unterliege. Die Unterstellung des Beschlusses unter das hier
vorgesehene Finanzreferendum wäre zudem selbst dann unerlässlich, wenn
die Kantonalbank nicht als selbständige Anstalt betrachtet wiirde. Durch
die Praxis des Bundesgerichts (AS 25 S. 459 ff.) sei Art. 6 Ziff. 4
KV so ausgelegt worden, dass er sich nur auf die laufende Verwaltung
beziehe. Die von der allgemeinen laufenden Verwaltung ausgeschiedenen
Spezialverwaltungen und deren Ausgaben Würden danach durch die Vorschrift
nicht betroffen, selbst dann nicht, wenn die betreffenden Anstalten
keine eigene Rechtspersönlichkeit besitzen. Dann müssten folgerichtig
aber auch alle Aufwendungen von mehr als einer Million für denselben
Gegenstand, welche die allgemeine laufende Verwaltung belasten, unter
das Finanzreferendum fallen, gleichgiltig, ob sie zu Gunsten einer
solchen Spezialverwaltung oder für einen anderen Zweck erfolgen. Das
Mitverwaltungsrecht des Volkes wiirde illusorisch, wenn die allgemeine
laufende Verwaltung ohne Volksbefragung über ihre Mittel zu Gunsten
einer AS 51 I 1925 16

218 Staatsrecht.

Spezialverwaltung verfügen dürfte, die jenem Mitverwaltungsrecht entrückt
sei. Eine solche Belastung der laufenden Verwaltung trete aber hier
nicht nur durch die vorgesehene Verzinsung der 36,3 Millionen Franken,
sondern auch durch die sukzessive Ablieferung dieses Kapitalbetrages
an die Bank und die nötig werdende stärkere (längere) Speisung des
Eisenbahnamortisationsfonds ein.

' 2. Da die Summe, für welche die Kantonalbank erkannt werden solle,
den wirklichen Wert der verschobenen Papiere weit übersteige, werde
dadurch die Bank von einem entsprechenden Verluste befreit. Es würden
ihr in der Höhe der Differenz zwischen Leistung und Gegenleistung
neue Mittel zugeführt, ohne dass der Staat für diese neuen verkappten
Kapitaleinschüsse die Rechte erhalte, die ihm für das der Bank zur
Verfügung gestellte Grundkapital (ordentliche Dotationskapital)
zustehen, d. h. ohne dass er die Einschüsse als Aktivum, Guthaben
an die Bank in die Vermögensrechnung einstellen könnte oder dass ihm
dieselben zu verzinsen Wären. Das Grundkapital der Bank sei aber durch
Art. 2 des Kantonalbankgesetzes auf 40 Millionen Franken begrenzt. Es
könnte demgemäss nur durch Gesetz und nicht durch Beschluss des Grossen
Rates erhöht werden. Umsomehr müsse dies für Leistungen gelten, die
in der gedachten Weise über eine Erhöhung des Grundkapitals sogar noch
hinausgehen.

3. Der Weg der Gesetzgebung sei auch aus einem anderen Grunde, nämlich
deshalb einzuhalten, weil sich der

Staat selbst bei allen in Betracht fallenden Eisenbahnunternehmungen
bereits im gesetzlichen Maximalmasse beteiligt habe und ohne
Gesetzesänderung über diese Grenze nicht hinausgehen dürfe. Auf
nichts anderes als auf eine solche Erweiterung der staatlichen
Maximalb'eteiligung bei EiSenbahnunternehmungen laufe aber die
angefochtene Transaktion hinaus. Die Kapitalanlagen der Kantonalbank
bei solchen Unternehmungen

Kantonales ohligatorisches Referendum. N° 31. 219

seien nie als Teil der staatlichen Leistungen, sondern als neben
diesen eingegangen und durch die Eisenbahngesetzgebung nicht betroffen
betrachtet worden. Diese Stellungnahme der Staatsund Bankbehörden
sei auch grundsätzlich richtig gewesen. Die Eisenbahngesetze
hätten nur die eigentlichen Staatsbeteiligungen, nicht allfällige
Beteiligungen der Kantonalbank regeln wollen. Die Berechtigung der
Kantonalbank zu den letzteren müsse deshalb ausschliesslich an Hand
der Kantonalbankgesetzgebung beurteilt werden. Durch den angefochtenen
Beschluss werde aber die Rechtslage mit Bezug auf die davon betroffenen
Papiere verändert. Sie Würden dadurch mit den Beteiligungen des Staates
vereinigt und sollten nach den gleichen Grundsätzen behandelt und zu
Lasten der Staatsrechnung amortisiert werden wie diese. Die Übernahmssumme
entspreche bis auf geringe Abschreibungen dem Betrage der ursprünglichen
Kapitalinvestitionen der Kantonalbank in den betreffenden Unternehmungen,
womit sich auch das Geschäft für den Staat als neue Beteiligung und
nicht etwa als ein einfacher Titelankauf, Vermögensanlage darstelle. '

Der Grosse Rat habe somit die Grenzen seiner Kompetenz überschritten,
das durch die Verfassung gewährleistete Mitspracherecht des Volkes
{Art. 6 Ziff. 4 und 2 KV) missachtet und damit zugleich in ein
ver-fassungsmässiges Individualrecht der Rekurrenten als stimmherechtigter
Kantonseinwohner eingegriffen. Ausserdem sei auch Art. 4 BV verletzt. Aus
den Verhandlungen der Behörde ergebe sich zur Genüge, dass für die
Ablehnung des Referendums in Wirklichkeit Opportunitätsund politische
Gründe bestimmend gewesen und die rechtlichen Gründe nur vorgeschoben
worden seien, um jene Motive zu bemänteln. Die Unhaltbarkeit und
Willkürlichkeit der vorgeschobenen rechtlichen Argumentation zeige sich
schön darin, dass zwar für die angefochtene Transaktion, die Eingebung
der Schuldver--

220 staatsrecht-

pflichtung selbst, die Kompetenz des Grossen Rates beansprucht werde,
eine blosse Modalität der Erfüllung der Verpflichtung dagegen, nämlich
die eventuelle Aufnahme eines Anleihens, der Genehmigung durch das Volk
unterliegen solle.

C. _ Für den Grossen Rat von Bern hat der Regierungsrat auf Abweisung der
Beschwerde angetragen. Er bestreitet die Angaben der Rekurrenten über den
Umfang der auf den streitigen Papieren drohenden Verluste. Schon heute
habe sich die Lage der meisten betroffenen Gesellschaften in einem Masse
gebessert, dass die Aufwendungen für die Verzinsung der 36,3 Millionen zu
31/2 % nach Abzug der von den Titelschuldnem eingehenden Zinsleistungen
erheblich unter 1 Million Franken jährlich bleiben werden. Von der Zukunft
dürfe eine weitere Besserung erwartet werden, sodass der allenfalls aus
dem Eisenbahnamortisationsfonds zu tilgende Verlust erheblich weniger
betragen werde als die Differenz zwischen dem Buch-' und dem gegenwärtigen
Verkehrswerte der Titel. Der Staat könne eben warten und brauche nicht,
wie es bei der Belassung der Papiere in der Rechnung der Kantonalbank
mit Rücksicht auf die Konkurrenz mit anderen Bankunternehmungen
geschehen müsste, eine Abschreibung auf den letzteren Wert vorzunehmen,
solange nicht diese niedrigere Einstellung durch einen als endgiltig zu
betrachtenden Verlust auf den Titeln gefordert werde. Darin liege auch
der hauptsächliche Grund der Operation. Im übrigen wird auf den Inhalt der
Beschwerdeantwort in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen werden.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung :

1. Der Berufung der Rekurrenten auf Art. 6 Ziff. 4 KV hält der
Regierungsrat in der Beschwerdeantwort in erster Linie entgegen, dass
sich die erwähnte Vorschrift nach ihrer Entstehungsgeschichte und dem
Zusammenhang mit anderen Verkassungsartikeln (Art. 26

Kanten-dies obligatorisches Referendum. N° 31. 221

Ziff. 10 und 12 ebenda), wie das Bundesgericht im Falle Dürrenmatt (AS
25 I 459 ff.) entschieden habe, nur auf solche Finanzgeschäfte beziehe,
die als solche den jährlichen Voranschlag über die laufende Verwaltung
belasteten und daher geeignet seien, indirekt auf die Steuerveranlagung
einen Einfluss auszuüben, nicht auf Massnahmen der Vermögensverwaltnng,
blosse Umsätze von si

_ Staatsvermögen. Der angefochtene Beschluss berühre

aber ausschliesslich die Vermögensrechnung des Staates. Eine Belastung
der Betriebsrechnung trete nicht ein. Sie ergebe sich namentlich auch
nicht aus der Verzinsung der 36,3 Millionen an die Kantonalbank, weil
dieser Gutschrift neben den Zinseingängen auf den in Betracht fallenden
Eisenbahnpapieren höhere Leistungen cler Kantonalbank, nämlich die
Verzinsung des Dotationskapitals und die Ablieferung des hiernach und
nach Speisung des Reservefonds bleibenden Reinertrages gegenüberstünden,
Leistungen, die ohne die angefochtene Transaktion ausbleiben müssten. Doch
braucht zu dieser Einwendung nicht Stellung genommen zu werden, weil die
Rüge der Missachtung von Art. 6 Ziff. 4 KV jedenfalls aus dem anderen,
in den Beratungen des Grossen Rates geltend gemachten rechtlichen Grunde
abgewiesen Werden muss. Auch die Beschwerdeantwort verlegt denn noch auf
dieses Argument das Hauptgewicht, während sie die andere eben erwähnte
Einwendung nur mehr nebenbei einbringt.

2. Anderseits behaupten auch die Rekurrenten zu Unrecht, dassder Beschluss
selbst unter dieser Voraussetzung rechtliche Identität der Kantonalbank
mit dem Staate dem Finanzreferendum unterstellt bleiben wurde. Ist es
wirklich, wovon der Rekurs hiebei ausgeht, der Wille der Verfassung, von
der Vorschrift des Art. 6 Ziff. 4 KV neben blossen Vermögensumsätzen im
erwähnten Sinn auch die Ausgaben der durch besondere Gesetze geordneten
und durch eigene Organe geführten sog. Spezialverwaltungen auszunehmen,
selbst

222 Staatsrecht.

wenn dieselben keine eigene Rechtspersönlichkeit be.sitzen, so müsste
dieser Wille noch vielmehr für die blosse Zuweisung staatlicher Mittel
an solche Verwaltungen zum Zwecke ihres Geschäftsbetriebes vorausgesetzt
werden. Es erscheint als ausgeschlossen und ist jedenfalls mangels einer
ausdrücklichen entgegengesetzten Vorschrift nicht zu vermuten, dass
eine derartige Investition der Zustimmung des Volkes bedürfen sollte,
wenn seine Mitwirkung für die Verwendung der investierten Mittel zu
wirklichen Ausgaben, d.h. darauf bezüglichen Entäusserungsakten der Organe
der Spezialverwaltung, auch wenn sie die Million überschreiten, nicht
erforderlich wäre. Wenn das Bundesgericht im Urteile i. S. Dürrenmatt
als vom Referendum erfasst

diejenigen Finanzgeschäfte bezeichnet hat, welche den jährlichen
Voranschlag über die laufende Verwaltung für einen höheren als jenen
Betrag belasten, so war dabei natürlich nicht an eine bloss buchmässige
Belastung gedacht: Gutschriften, die in der Betriebsrechnnng einer
Verwaltungsabteilung zu Gunsten einer anderen solchen Abteilung
erteilt werden. Vielmehr war als selbstverständlich vorausgesetzt,
dass der buchmässigen Belastung eine entsprechende Ausgabe zur Seite
stehe, für welchen Fall allein in Art. 6 Ziff. 4 KV die Volksabstimmung
gefordert wird. Als Ausgabe erscheint aber rechtlich und wirtschaftlich
nur die Entäusserung von Geld oder Geldeswert durch Überführung aus dem
Vermögen des ;Ausgebenden in dasjenige eines Dritten, nicht schon die
Verschiebung solcher Werte von einem Unternehmen desselben Eigentümers zu
einem andern (der Wechsel' des Bestandeskontos oder die Umgruppierung
von Vermögensobjekten in der Hand des unveränderten Eigentümers , wie das
vom Regierungsrat eingeholte Gutachten Weyermann sich ausdrückt). Dafür,
dass die bernische Verfassung den Begriff in einem weiteren uneigentlichen
Sinne verwende, wie es die

Rekurrenten zur Begründung ihres eventuellen Stand-

Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 223

punktes behaupten, bestehen keinerlei-Anhaltspunkte Ausschliesslich
mit einer Verschiebung der letzteren Art hätte man es aber hier zu tun,
falls die Kantonalbank sich nicht als selbständige Anstalt, juristische
Person, sondern als blosse static fisci darstellt. Eine Ausgabe könnte
in der Gutschrift einer Summe von 36,3 Millionen an die Bank und in den
durch den angefochtenen Beschluss vorgesehenen weiteren Zuweisungen nur
liegen, wenn man es dabei mit Leistungen an ein-vom Staate verschiedenes
Rechtssubjekt zu tun hätte. Nur nebenbei mag bemerkt werden, dass die
Nichtanwendbarkeit von Art.6 Ziff.4 KV auf die Ausgaben der B a n k s
e l b s t jedenfalls nicht schon aus der einschränkenden Auslegung der
Vorschrift im Falle Dîirrenmatt" gefolgert werden könnte, wie denn das
Bundesgericht eine solche Folgerung damals nicht gezogen hat und dazu
nicht Stellung zu nehmen hatte, weil die Frage nicht zur Entscheidung
stand. Gemäss Art. 29 des Kantonalbankgesetzes fällt der gesamte
Reinertrag der Kantonalbank nach Verzinsung des Dotations-kapitals und
Speisung des Reservefonds in die staatskasse, also in die Einnahmen der
1 a u f e n d en V e rw al t u n g (Art. 21 letzter Absatz des Gesetzes
über die Finanzverwaltung). Dementsprechend findet sich ' denn auch in
der Staatsrechnung, Abteilung Laufende Verwaltung jeweilen die ganze
Betriebsrechnung der Bank mit den Schlussbeträgen der dazu gehörenden
Aktibund Passivkonti eingestellt. Aufwendungen der Bank, welche an sich,
nach ihrer Natur unter den Begriff der Ausgaben im Sinne der Verfassung
fallen, belasten demnach notwendigerweise zugleich auch die Rechnung der
laufenden Staatsverwaltung . Dass sie dennoch durch die Kompetenzschranke
des Art.' 6 Ziff. 4 KV nicht betroffen werden, kann deshalb nicht mit
dem Fehlen jenes Erfordernisses begründet werden, sondern müsste aus
anderen Momenten hergeleitet werden.

3. Die Organisation der Kantonalbank und ihr

224 s Staastrecht.

Verhältnis zum staate sind im übrigen nicht in der Ver-

fassung selbst, sondern durch einfache Gesetze geordnet. Es liesse sich
deshalb der Standpunkt vertreten,

'dass auch im vorliegenden Falle die Frage des rechtlichen

Charakters des Institutes Verwaltungsabteilnng des Staates oder
rechtsfähige öffentliche Anstalt vom Bundesgericht nur im Rahmen der
beschränkten Kognition nachzuprüfen sei, die ihm allgemein gegenüber der
Anwendung kantonalen Gesetzesreehtes zusteht, d. h. ausschliesslich vom
Standpunkte der Willkür und Rechtsverweigerung (Yerletzung von Art. 4
BV). Doch mag dies auf sich beruhen bleiben. Selbst wenn man annimmt,
dass die Frage als Präjudizialpunkt für die Anwendung von Art. 6 Ziff. 4
KV im gleichen Umfauge der Nachprüfung unterliege wie die Auslegung
der letzteren Verfassungsvorschrift, könnte dies nicht zur Gutheissung
des Rekurses führen. Wenn das Bundesgericht bei der Feststellung des
Inhalts kantonalen Verfassungsrechts grundsätzlich frei und nur an die
allgemeinen Interpretationsregeln gebunden ist, so hat es in der Praxis
doch stets inbezug auf Verfassungsnormen der hier vorliegenden Art,
die speziell Fragen der Organisation des kantonalen Staatswesens und
dazu gehörende Einrichtungen beschlagen, der Auslegung durch diejenige
kantonale Behörde, welche nach kantonalem Recht in letzter Instanz zur
Lösung verfassungsrechtlicher Fragen berufen ist, den Grossen Rat, ein
massgebendes Gewicht beigelegt. Es erklärte, dass davon nicht ohne Not,
sondern nur dann abzuweichen sei, wenn sich die Auffassung der kantonalen
Behörde als zweifellos unrichtig darstelle. (vgl. AS 25 l s. 470 Erw. 3
mit Zitaten; 40 I S. 397 ff. Erw. 2 insbesondere S. 400 und aus neuester
Zeit das nicht publizierte Urteil vom 22. Juni 1923in Sachen Hübscher
und Genossen gegen Grossen Rat von Luzern betreffend den Begriff des
absoluten Mehrs der Stimmenden bei Referendumsabstimmungen im Sinne
von Art. 39 Abs. 5 der luzern. Verfassung).

Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 225

Nun gehören nach § 1 des bernischen Gesetzes über die Finanzverwaltung
vom 21. Juli 1872 zu dieser Verwaltung auch die sog. Spezialverwaltungen
. Und Abschnitt IV Spezialverwaltungen § 14 des Gesetzes lautet: Die
Verwaltung der Kantonalbank und der Hypothekarkasse sind durch besondere
Gesetzegeordnet: mit der laufenden Verwaltung stehen Sie nur durch
die Voranschläge und die Rechnungslegung in Verbindung. Die übrigen
Spezialverwalt u n g e n sind den leitenden Beamten der allgemeinen
laufenden Verwaltung und der Kontrolle der Staatsbuchhalterei unterstellt.
Damit stimmt § 34 überein. Er stellt unter der Überschrift Organisation
in Abs. 1 den Grundsatz auf, dass die Finanzverwaltung unter der Leitung
der Direktion der Finanzen stehe und zählt anschliessend zunächst
eine Anzahl dazu gehörender Abteilungen auf, deren Geschäftskreis und
innere Organisation durch Dekrete des Grossen Rates näher bestimmt
werde, Abs. 3 fährt fort: Weitere Abteilungen, deren Geschäftskreis
und innere Orgamsation durch besondere Gesetze bestimmt werden, sind
die Hypothekarkasse und die Kantonalbank. Aus die-, ser Auffassung
der rechtlichen Natur des Institutes zieht § 15 die Konsequenzen auch
hinsichtlich der Eigentumsverhältnisse am Vermögen desselben. Es
wird hier keineswegs, wie die Rekurrenten behaupten, als Teil des
Staatsvermögens nur die Kapitaleinlage bei der Kantonalbank, von der
deren Grundkapital herrührt als ein Guthaben, Forderungsrecht, das dem
Staate aus der Hingabe der betreffenden Gelder an die Bank zustehen
Würde aufgeführt. Vielmehr lautet die Bestimmung: Zum Staatsvermögen
gehören alle dem Staat privatrechtlich zuständigen Sachen. Dasselbe wird
eingeteilt in Stammund Betriebsvermögen, Z u m Stammvermögen in Aktiven
und Passiven gehören : 5. die Kapitaleinschüsse bei der Kantonalbank. Das
Betriebsvermögen umfasst: 8. das

226 Staatsrecht.

Betriebskapital der Staatskasse. Und in § 23 heisst es: Zum
Betriebskapital der staat-leasse gehören als Aktiven: der Bestand der
Staatskasse,.... die tempo' rären Vorschüsse und Geldanlagen... . Die
Kapitaleinschüsse bei der Kantonalbank im Sinne eines Guthabens des
Staates an die Bank als Dritten wären aber schon selbst ein Aktivum
und könnten nicht wieder in solche Aktiven zerfallen und ebenso
ist nicht ersichtlich, welche Passiven einem Guthaben dieser Art
als solchem entgegenstehen sollten. Mit den Aktiven und Passiven,
die gemäss Art. 15 Ziff. 5 zum Stammvermögen des Staates gehören
sollen, können demnach nur die Aktiven der Bank, d. h. die Werte
und Forderungsrechte gemeint sein, in denen die Kapitaleinschüsse in
Ausübung des Bankgeschäftes investiert worden sind, und die Schulden,
die bei diesem Geschäftsbetriebe eingegangen wurden. Darauf weist
denn auch unzweideutig § 21 des Gesetzes hin, der bestimmt: dass die
Kapitaleinschüsse des Staates bei der Hypothekarkasse und der Kantonalbank
nach den Vorschriften der Gesetze über diese Anstalten verwaltet werden :
der Geschäftsbetrieb beider ist damit wiederum unzweideutig als Teil der
staatlichen Vermögensverwaltung bezeichnet. Es mag vielleicht auffallen,
dass § 15 Ziff. 5 unter diesen Umständen nicht einfach vom Vermögen der
Kantonalbank, sondern von den Kapitaleinschüssen bei der Kantonalbank
in Aktiven und Passiven spricht. Doch erklärt sich dies ungezwungen
aus dem Zwecke der Unterscheidung zwischen Stammund Betriebsvermögen,
dem die Vorschrift dient. Es sollte damit zum Ausdruck gebracht werden,
dass das in der Kantonalbank angelegte Vermögen nicht schlechthin,
sondern nur bis zu dem Betrage in die erstere Kategorie (Stammvermögen)
falle, der der Differenz zwischen den Kapitaleinschüssen , d. h. den
aus dem Titel des Dotationskapitals gemachten Investitionen des Staates
und den Verbindlichkeiten der Bank gegenüber

Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 227

Dritten entspricht, während der Mehrbetrag, darstellend blosse temporäre
Anlagen der Staatskasse zur Nutzbarmachung vorrätiger Gelder derselben
(g 28 des Gesetzes) oder noch nicht an die Staatskasse abgelieferten
Reinertrag unter den für das Betriebsvermögen geltenden Regeln stehe. An
der Tatsache, dass das Gesetz die Aktiven der Bank selbst und nicht ein
den Kapitaleinschüssen entsprechendes Guthaben an dieselbe als Bestandteil
des Staatsvermögens betrachtet und behandelt wissen will, wird dadurch
nichts geändert. In diesen Zusammenhang ist auch die Vorschrift des §
3 des geltenden Kantonalbankgesetzes vom 5. Juli 1914 zu stellen,
wonach der Staat für sämtliche Verbindlichkeiten der Kantonalbank
haftet. Es liegt darin nicht die Übernahme einer besonderen Garantie,
d. h. einer Schuldverpflichtung, die den staat ohne diese Erklärung
nicht treffen würde, sondern einfach die ausdrückliche Bestätigung und
Feststellung einer Folgerung, die sich aus dem Wesen des Instituts, wie
es im Finanzverwaltungsgesetz umschrieben ist, ohnehin ergeben würde.
Auch wenn diese ausdrückliche Wiederholung überflüssig war, so konnten
dafür mit Rücksicht auf die. unzweideutige Aufklärung der dritten
Geldgeber doch Zweck mässigkeitsgründe sprechen. Die Aufnahme einer
solchen Bestimmung in das Gesetz von 1914 vermag daher ein Argument für
den Charakter der Kantonalbank als selbständiges, vom Staate verschiedenes
Rechtssubjekt nicht abzugeben. Anders würde es sich vielleicht verhalten,
wenn die Haftung nur als subsidiäre für den Fall vorgesehen wäre.,
dass die im Betriebe der Bank investierten Mittel zur Befriedigung der
Gläubiger nicht ausreichen sollten. Davon weiss aber das Gesetz entgegen
der Behauptung der Rekurrenten nichts. Es stellt die Schuldpflicht des
Staates als primäre, an keine Bedingungen, insbesondere nicht an die
vorgehende erfolglose Vollstreckung in die Aktiven der Bank oder an
deren Insolvenz geknüpfte auf und spricht nicht ein--

228 Staatsreeht.

mal von der Übernahme einer Haftung, sondern stellt diese einfach als
gegebene Tatsache hin. Der erörterten gesetzlichen Regelung entspricht
die tatsächliche Be' handlung des Verhältnisses in den Staatsrechnungen.
Schon in Erwägung 2 ist in anderem Zusammenhange festgestellt worden,
dass in der Rechnung der laufenden Staatsverwaltung auch die gesamte
Betriebsrechnung der Kantonalbank in der Weise figuriert, dass die
Schlussbeträge der Aktivkonti derselben als Roheinnahmen, diejenigen
der Passivkonti als Rohausgaben, die Differenz zwischen beiden nach
weiterem Abzug der ReserveStellungen dagegen als Reineinnahme jener
(der laufenden) Verwaltung eingestellt sind. Nicht anders verhält es
sich mit der Vermögensrechnung Unter I Stammvermögen, E Kantonalbank ,
heisst es hier zunächst allerdings :

Kapitaleinschuss des Staates 40,000,000 Fr. Summe der Aktiven 40,000,000
Fr. Dann folgt aber unter der Bezeichnung Bestand der Kapitalien und
Verkehr der Bank eine vollständige Bilanz derselben, wobei die Aktiven in
die Rubrik soll , die Passiven in die Rubrik Haben des Staatsvermögens
aufgenommen sind. Es ist demnach unrichtig, dass die, Rechnung die
Einlagen zum Grundkapital wie ein Guthaben des Staates an einen Dritten
und nur dieses Guthaben, nicht die Aktiven der Bank selbst als

Staatsvermögen behandle.

Um gleichwohl die Bank als selbständige Anstalt mit eigener Persönlichkeit
betrachten zu können, müssten daher andere Vorschriften oder damit
zusammenhängende Tatsachen angeführt werden, aus denen sich ergeben würde,
dass der wirkliche Charakter des Gebildes dennoch ein anderer sein muss,
als es nach den Bestimmungen des Finanzverwaltungsgesetzes den Anschein
haben könnte, und die mit den hier gegebenen Begriffsbestimmungen als
nicht vereinbar erschienen. Es müsste die Verfassung der Anstalt selbst
und ihr Tätig-werden

Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 229

in einer Weise geregelt sein, die notwendig den Besitz eigener
Rechtspersönlichkeit voraussetzt und ohne dieselbe rechtlich nicht
denkbar ist. Dies behaupten denn auch die Rekurrenten, indem sie auf
die Übertragung der Geschäftsführung an besondere, ausserhalb des
sonstigen Behördenapparates stehende Organe, die bebesondere Firma und
Prozessführung unter derselben, den eigenen Sitz mit Filialen und
Agenturen und die Eintragung im' Handelsregister verweisen. Indessen
zu Unrecht!

Trotz jener administrativen Sonderstellung bleibt die Bank fest
dem staatlichen Verwaltungsorganismus eingefügt. Art. 10 des
Kantonalbankgesetzes unterstellt sie ausdrücklich der staatlichen
Oberleitung und Aufsicht (nicht nur einer blossen Aufsicht) und räumt
dem Grossen Rate und dem Regierungsrat in dieser Beziehung weitgehende
Befugnisse ein. Grosser Rat oder Regierungsrat ernennen nicht nur die
Mitglieder der leitenden Bankbehörde; des Bankrates und haben die
vom letzteren getroffenen Wahlen der Direktoren und Subdirektoren
der Zentralleitung und des Hauptsitzes, der Inspektoren und der
Geschäftsführer denFilialen. zu bestätigen, sowie die Reglemente des
Bankrates über die Geschäftsführung der Bank und die Befugnisse und
Obliegenheiten der einzelnen Bankbeamten und -angestellten zu genehmigen;
es sind ihnen auch eine Reihe von Beschlüssen übertragen, die unmittelbar
in die Führung der Bankgeschäfte eingreifen. So bedarf es für die
Errichtung oder Aufhebung von Filialen und zur Aufnahme fester Anleihen
durch die Bank der Ermächtitigung des Grossen Rates, für die Errichtung
von Agenturen, die Ausgabe von Pfandbriefserien, den Grundstückserwerb
zu bleibenden Zwecken der Zustimmung des Regierungsrates. Er hat mit
der Genehmigung der Jahresrechnung auch die Einlagen in den Reservefonds
festzusetzen. Es mag zugegeben werden, dass das Bestehen einer solchen
Oberaufsicht und selbst einer ge-

230 Staatsrecht.

wissen Mitwirkung bei der Geschäftsleitung die Annahme einer mit eigener
Rechtspersönlichkeit ausgestatteten An-

. stalt wohl noch nicht ausschliessen wurde, falls die Art,

wie das Verhältnis zum Staate im übrigen, insbesondere hinsichtlich
der Vermögensausscheidung geordnet ist, dafür sprechen würde. Noch Viel
weniger kann aber umgekehrt in der Einsetzung besonderer Organe für die
unmittelbare Geschäftsführung unter diesen Umständen, angesichts der den
ordentlichen Staatshehörden vorbehaltenen Befugnisse, ein zwingendes
Argument für jene Annahme liegen. Eine solche Ausscheidung aus dem
ordentlichen Verwaltungsmechanismus kann aus Zweckmässigkeitsgründen,
wegen der besonderen Aufgabe, der die Einrichtung dient, erfolgen, ohne
dass darauf auf den Willen der rechtlichen Verselbständigung derselben
zu schliessen wäre oder dass diese Folge damit notwendig verbunden sein
müsste, wie das Beispiel zahlreicher anderer öffentlicher Anstalten zeigt,
denen die Rechtspersönlichkeit ganz unzweifelhaft nicht zukommt. Sie
besteht 11. a. auch bei den Schweiz. Bundesbahnen, denen das Bundesgericht
in ständiger Praxis die eigene Persönlichkeit abgesprochen hat (AS 29
I 193 Erw. 1).

Aus der Übertragung der Geschäftsführung nach aussen an besondere, von
den Behörden der allgemeinen Verwaltung verschiedene Organe und aus der
Eigenart des Zweckes der Anstalt der Tatsache, dass der Staat dabei nicht
mit den Mitteln des Verwaltungszwanges tätig wird, sondern nach der Art
eines Kaufmannes in den Formen des Privatrechts zum Bürger in Beziehungen
tritt erklärt sich ungezwungen auch die Abwicklung dieser Beziehungen
unter einer besondern Firma statt unter Bezeichnung des Kantons als
Geschäftsträgers. Die Firma ist lediglich der kaufmännische Name, unter
dem eine Person ein Geschäft betreibt. Sie braucht keineswegs den Ausdruck
einer eigenen juristischen Persönlichkeit des dadurch bezeichneten
Unternehmens zu bilden. Das zeigt schon der Fall der Kollektibund

Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 231

Kommanditgesellschaften. Beide können nach Art. 559 , 597 OR, unter
ihrer Firma ROGER-, erwerben und Verbindlichkeiten eingehen, vor Gericht
klagen und verklagt werden , obwohl das Gesetz ihnen im Gegensatz zur
Aktiengesellschaft-, Kommanditaktiengesellschaft und Genossenschaft
keine Persönlichkeit beiIegt und das Bundesgericht ihnen den Charakter
juristischer Personen stets abgesprochen hat (vgl. AS 39 I s. 295 ; 42
III S. 37). Damit erledigt sich auch der Hinweis darauf, dass die Bank
vor den kantonalen Gerichten in Aktibund Passivprozessen jeweilen in
eigenem Namen, d. h. unter der Firma Kantonalbank, auf-getreten sei. Es
fehlt irgend ein Nachweis dafür, dass die Gerichte bei der Zulassung
dieses Vorgehens sich von der Anschauung hätten leiten lassen, man habe
es mit einem eigenen und d e s h a l b parteifähigen Rechtssubjekte zu
tun, und dass sie darin etwas anderes erblickt hätten als ein Handeln
des Staates unter der besonderen Bezeichnung, unter welcher er gewisse
Geschäfte führt, kraft der Befugnisse, welche den Organen der Anstalt
hinsichtlich der Führung dieser Geschäfte durch das Gesetz und die
staatlichen Reglemente eingeräumt sind.

Die Vorschrift des Kantonalbankgesetzes aber, wonach die Bank ihren
Hauptsitz in Bern hat und im Kantonsgebiet Filialen und Agenturen
unterhält, enthält zunächst nichts weiteres als die Bestimmung des Ortes,
von welchem aus die zum Geschäftskreis des Unternehmens gehörenden
Geschäfte betrieben werden sollen. Sie zwingt so wenig zur Annahme des
Charakters desselben als besondere Rechtspersönlichkeit wie die Verzeigung
einer besonderen, vom Wohnsitze verschiedenen Geschäftsniederlassung durch
den Einzelkaufmann oder der Sitz der Kollektibund Kommanditgesellschaft
(Art. 553 , 591 OR) mit den obligationenrechtlichen Wirkungen, die sich an
eine solche Geschäftsniederlassung knüpfen. Dies umsomehr als die Ordnung

232 staatsrecht-

aueh dieses Verhältnisses nicht den Organen der Bank anheimgegeben ist,
sondern der Hauptsitz durch das

'. Gesetz bestimmt wird und die Errichtung von Filialen .

und Agenturen der Zustimmung der ordentlichen Staatsbehörden, des Grossen
Rates bezw. Regierungsrates be-

darf. Daran würde selbst dann nichts geändert, wenn

der Sitzbestimmung nach der Absicht des Gesetzes zugleich
gerichtsstandsbegründende Wirkung für Klagen gegen die Bank zukommen
sollte. Ein derartiger Sondergerichtsstand für Geltendmachung der
Ansprüche gegen den Staat als Träger eines bestimmten Unternehmens findet
sich auch sonst, so um auf ein bereits früher in anderem Zusammenhang
erwähntes Beispiel zurückzugreifen, für die SBB in Art. 12 des BG vom
15. Oktober 1897 betreffend die Erwerbng und den Betrieb von Eisenbahnen
auf Rechnung des Bundes und in Art. '2 des neuen Gesetzes betreffend die
Organisation und Verwaltung der Bundesbahnen vom 1. Februar 1923, ohne
dass daraus auf den Besitz der juristischen Persönlichkeit geschlossen
werden müsste.

Als öffentliche Anstalt, Gebilde des Öffentlichen Rechtes, steht die
Kantonalbank unter dem Vorbehalt des Art. 59 ZGB und bedürfte, um die
Rechtspersönlichkeit zu erlangen, wenn ihr solche nach der kantonalen
Gesetzgebung zukommen soll, der Eintragung im Handels register im Sinne
von Art. 52 ebenda nicht. Es kann daher auch ein allfälliger Eintrag
nicht konstitutiv, sondern nur deklarativ wirken und der Bank die
Rechts-persönlichkeit nicht verschaffen, falls ihr dieselbe nach den
massgebenden Bestimmungen des kantonalen Rechts fehlt. Im vorliegenden
Falle erklärt sich die Eintragung zwanglos und ohne dass daraus eine
weitergehende Folgerung gezogen werden brauchte, aus der Absicht, für
die Vertretung der Anstalt nach aussen sich die kaufmännische Einrichtung
der Prokura dienstbar zu machen. _

Die Bestimmung des Kantonallbankgesetzes, wonach

_.Q .__,. ,..., .

Kantonaies obligatorisches Referendum. N° 31. 233

die Kantonalbank gegenüber Staat und Gemeinden von der Einkommenssteuer
befreit ist, ist inzwischen durch Art. 18 des Gesetzes betreffend die
direkten Staatsund Gemeindesteuern von 1918 ersetzt worden, der von
der Pflicht zur Entrichtung der staatlichen Einkommenssteuer befreit
1. den Staat und seine Anstalten, mit Ausnahme der Hypothekarkasse
und der Kantonalbank . Sie kann ein Argument für die Eigenschaft der
Bank als besonderer juristischer Person von vorneherein nicht bilden,
nachdem das letztere Gesetz es für nötig erachtet hat, die Befreiung
sogar für den Staat, d. h. die Staatseinkünfte im engeren Sinne noch aus-

. drücklich auszusprechen Ebensowenig die Tatsache,

dass nach der neuen gesetzlichen Ordnung nunmehr das Einkommen aus
dem Bankbetriebe besteuert wird. Die getrennte Steuererhebung von
einem bestimmten Vermögenskomplexe setzt nicht notwendig dessen
Verselbständigung zu einem besonderen Rechtssubjekte im Privatrecht
voraus. Sie kann auch gegenüber Vermögenskomplexen eintreten, denen
diese Eigenschaft nicht zukommt, die aber aus steuerpolitischen
Gründen steuerrechtlich wie ein besonderes Rechtssubjekt be-. handelt
werden. Dafür, die dem Staat und seinen Anstalten sonst zukommende
Steuerfreiheit der Kantonalbank trotz ihrer Eigenschaft als Zweig der
Staatsverwaltung nicht zu gewähren, konnten Erwägungen der Billigkeit,
der Rücksichtnahme auf die privaten Bankunternehmungen sprechen, die
die Steuer zu entrichten haben und dadurch in ihrer Konkurrenzfähigkeit
sonst beeinflusst würden. Nach Art. 7 des Steuergesetzes ist auch bei
der Vermögenssteuer die Befreiung ,des Staates keine absolute, sondern
gilt nur für das den gesetzlich umschriebenen Staatszwecken dienende
Vermögen .

Ebenso kann dem Umstande 'kein entscheidendes Gewicht beigelegt werden,
dass das Grundkapital der Bank von 40 Millionen der Staatskasse zu 4
% verzinst

AS 51 I 1925 17

234 staatsrecht-

wird. Da der ganze Ertrag aus dem Bankbetriebe ohnehin dem Staate zufällt,
ist es rechtlich gleichgiltig, unter welcher Bezeichnung er zu Gunsten
der Staatsrechnung verbucht wird. Die Behandlung eines Teiles als
Zins hat unter diesen Umständen offenbar einfach einen buchhaltungs
bilanztechnischen Zweck. Es soll damit aus dem Gesamtertrage derjenige
Teil ausgeschieden werden, der die gewöhnliche, auch auf verliehenem
Kapital erhältliche Kapitalrente von den im Bankbetriebe investierten
Geldern darstellt, und vom eigentlichen Betriebsund Unternehmungsgewinn
unterschieden werden. Darauf weist schon die Tatsache hin, dass ein
gleicher Zins, nach den in der Beschwerdeantwort enthaltenen Nachweisen,
auch allen anderen Staatsanstalten belastet wird, so der Salzbandlung, dem
Lehrmittelverlag für ihre Betriebskapitalien, den Strafund Irrenanstalten
für die von ihnen benützten staatsdomänen.Ähnliches gilt für die
Einwendung, dass die Bank sich bisher in ihrem Betriebe nie an die
Schranken gebunden erachtet habe, welche die Verfassung den staatlichen
Verwaltungsorganen bei Ausgaben in Gestalt des Mitspracherechts des
Volkes ziehe. Die Nichtanwendung des Finanzreferendums auf Aufwendungen,
die mit dem besonderen Anstaltsbetrieb der Kantonalbank. zusammenhängen,
für denselben gemacht werden, selbst soweit die Aufwendungen sonst unter
den Begriff der Ausgaben i. S. von Art. 6 Ziff. 4 KV fallen würden,
kann auch dann von der Verfassung gewollt sein,. wenn man in der Bank
rechtlich eine blosse Abteilung der Staatsverwaltung erblickt. Es konnte
dafür die Erwägung bestimmend sein, dass eine solche Volksbefragung sich
mit der Eigenart und den besonderen Bedürfnissen gerade dieser Anstalt
als eines kaufmännischen Betriebes nicht vertragen würde. Ferner, dass
für die Begrenzung des Risikos bereits in hinlänglicher und wirksamerer
Weise durch die Kontrollbefugnisse und Kontrollpflicht

I

Kantonales ohhgatorisches Referendum. N° 31. 235

des Grossen Rates und Regierungsrates gegenüber den geschäftsführenden
Organen der Bank gesorgt sei (vgl. AS 37 I 73 Erw. 3).

Wenn die vorstehend erörterten Momente oder doch wenigstens einzelne
davon geeignet sein könnten, die Annahme einer rechtsfähigen
öffentlichen Anstalt zu unterstützen, sofern dem nicht andere
Tatsachen entgegen-' standen, so vermögen sie doch keinesfalls die
aus den positiven, klarenBestimmungen des Finanzverwaltungsgesetzes
sich ergebende entgegengesetzte Folgerung zu entkräften und darzutun,
dass durch diese Best-immungen dem Wesen des Instituts ein rechtlich
unzutreffender Ausdruck gegeben werde. Und unter keinen Umständen kann
bei dieser Sachlage die Auffassung, von der ausgehend der Grosse Rat
die Unterstellung der Angelegenheit unter das Finanzreferendum ablehnte,
als zweifellos falsch bezeichnet werden, was nach dem eingangs Gesagten
allein das Einschreiten des Bundesgerichts rechtfertigen würde.

Von den früheren Urteilen, die die Rekurrenten anrufen, betrifft das
eine AS. 5 127 einen anderen Tatbestand, nämlich eine auf dem Grundsatz
der Gegenseitigkeit errichtete kantonale Brandversicherungsan-stalt;
es fällt zudem schon deshalb ausser Betracht, weil das Bundesgericht
seither die dort vertretene Auffassung aufgegeben und die auf gleicher
Grundlage aufgebaute Brandassekuranzanstalt des Kantons Schaffhausen
als blossen Zweig der Staatsverwaltung und ihr Vermögen als Bestandteil
des Staatsvermögens erklärt hat (AS 44 II S. 312 Erw. 2). Im Falle AS
4 S. 286 ( Caisse d'amortissement de la Dette publique du Canton de
Fribourg ) verlieh das kantonale Recht diesem Institut ausdrücklich die
juristische Persönlichkeit (qualité de personne morale), sodass es sich
nur fragen konnte,

. ob die Art der tatsächlichen Organisation desselben

durch das Gesetz die Anerkennung als solche ausschliesse.

, Hingegen betrafen die weiteren Urteile 5 S. 606; 6

236 Shaw-echt.

S. 56 und 225, ferner das-von den Rekurrenten nicht erwähnte 37 I S. 68,
allerdings Kantonalbanken oder kantonale Ersparniskassen, bei denen
eine solche ausdrückliche Vorschrift fehlte. Die Frage der juristischen
Persönlichkeit ist aber dabei doch jeweilen nur gerade für die betreffende
Anstalt auf Grund der für sie geltenden kantonalen organisatorischen
Vorschriften beantwortet worden, wie sie nur für jede solche Anstalt
besonders und nicht allgemein gelöst werden kann. Auch sonst beruft sich
der Rekurs zu Unrecht auf diese Entscheidungen. Einmal fanden sich in
keiner der in Betracht kommenden kantonalen Gesetzgebungen Vorschriften
wic die oben erörterten des bernischen Finanzvemaltungsgesetzes, worin
die Zugehörigkeit des Bankbetriebes zur staatlichen Verwaltung in dieser
Weise festgestellt und durchgeführt gewesen wäre. Sodann hatte in den
drei älteren Fällen das Bundesgericht den

rechtlichen Charakter der Anstalt als Präjudizialpunkt _

für seine Zuständigkeit als einzige'Zivilgerichtsinstanz nach Art. 48
Ziff. 4 OG frei zu bestimmen, während es sich heute nur darum handeln
kann, ob der Grosse Rat diese Frage in zweifellos nnriehtiger Weise gelöst
habe. Im Urteile 37 I s 68 (Kantonalbank von Appenzell A.-Rb.) aber,
wo davon ebenfalls die Unterstellung eines Beschlusses des Grossen
Rates unter das kantonale Finanzreferendum abhing, trat zu der bereits
erörterten Verschiedenheit noch die weitere, dass das Kantonalbankgesetz
die Frage des Einstehens des Kantons für die Verbindlichkeiten aus dem
Bankbetriebe nicht gleich wie hier, sondern nur im Sinne einer subsidiären
Haftharkeit für den Fall ordnete, dass die eigenen Mittel der Bank nicht
ausreichen ,sollten , ferner für die jeweilige Notenemission der Bank eine
a Garantie v des Kantons gegenüber dem Bunde vorsah. Umgekehrt verweist
die Beschwerdeantwort mit Recht auf das bereits zitierte Urteil 29 I
S. 193, wo den SBB ausKantonale; obligatorische Referendum. N° 31. 237

ähnlichen Gründen wie hier die eigene Rechtspersönlichkeit abgesproChen
worden ist.

3. Die Behauptung, dass es für die angefochtene Transaktion, vom
Finanzreferendum des Art. 6 Ziff. 4 ... KV abgesehen, jedenfalls eines der
Volksbestimmung unterliegenden G e s e t z e s (Ziff. 2 ebenda) bedürfte,
wird von den Rekurrenten in erster Linie damit begründet, dass durch die
vorgesehenen Zuwendungen an die Bank die Kapitaleinschüsse des Staates bei
derselben erhöht würden : der Beschluss ändere also das Kantonalbankgesetz
ab, das den Betrag des Grundkapitals und damit die finanziellen Leistungen
des Staates an die Bank limitativ festsetze. Doch ist diese Auffassung
offenbar verfehlt. Soweit die in Frage stehenden Eisenbahnpapiere
noch heute einen Vermögens(Verkehrs-) Wert besitzen, erfährt auch
das Betriebsvermögen der Bank durch die vorgesehenen Leistungen der
allgemeinen Staatsverwaltung keine Vermehrung; vielmehr erhält die Bank
einfach das Äquivalent für das Ausscheiden dieser Vermögensobjekte aus
ihrer Rechnung und deren Zuweisung aneine andere Abteilung der staatlichen
Finanzverwaltung. Soweit aber der Buchwert der Titel (36,3 Millionen)
über den gegenwärtigen Verkehrswert hinausgeht, zieht die Bank allerdings
aus der Transaktion einen gewissen Vorteil. Allein Wiederum nicht in der
Gestalt einer Erhöhung ihrer eigenen Betriebsmittel (im Gegensatz zu
den durch Geldannahme von Dritten beschafften, Passiven darstellenden),
die nach wie vor das gesetzliche Grundkapital unter Zurechnung allfälliger
aus dem Betriebsgewinn geäufneter Reserven nicht übersteigen. Der Vorteil
erschöpft sich vielmehr darin, dass die Bankrechnung von einem sie sonst
belastenden Verluste auf den Papieren und damit von einer Verminderung
jener Mittel befreit wird. Die rechtliche Grundlage für eine Intervention
dieser Art kann aber sehr wohl schon in der bestehenden Gesetzgebung

238 staatsrecht-

gefunden werden, selbst wenn man den von den Rekurrenten angerufenen
Bestimmungen des Kantonalbankgesetzes im übrigen die weitergehende
Bedeutung einer Beschränkung der Leistungen des Staates für die
finanzielle Ausstattung dieser Anstalt überhaupt beilegen wollte. Sie
ergibt sich aus dem Wesen der Bank als einer blossen Abteilung der
Staatsverwaltung mit der durch das Finanzverwaltungsgesetz § 15 und das
Kantonalbankgesetz § 3 daraus gezogenen Folgerung, dass das Bankvermögen
in Aktiven und Passiven solches des Staates ist. Eine Unterbilanz
der Bank würde infolgedessen ohnehin die allgemeine staatsverwaltung
treffen, welche die Bankgläubiger zu befriedigen hätte, auch soweit
die Betriebsmittel der Bank dafür keine Deckung bieten. Indem die
allgemeine Staatsverwaltung den Verlust schon jetzt zu Lasten ihrer
Rechnung übernimmt, kommt sie einfach auf einem indirekten Wege, durch
Vermittlung der Bankorgane jener Leistungspflicht nach, indem sie diese
Organe durch Überweisung der entsprechenden Summe in die Lage versetzt,
die Abwicklung der sämtlichen in Betracht fallenden Verbindlichkeiten
selbst vorzunehmen. Man hat es demnach lediglich mit einer antizipierten
Liquidation der gedachten Haftung und folglich mit Zuweisungen zu tun,
die sich innert des Rahmens der den Staat als Inhaber des Institutes
gesetzlich treffenden Leistungspflichten halten, sodass es dafür einer
Gesetzesrevision oder -ergänzung nicht bedurfte. Jedenfalls lässt sich
der Vorgang sehr wohl in dieser Weise rechtlich auffassen, was genügen
muss, um die Beschwerde auch in diesem Punkte abzuweisen-.

4. Die weitere Einwendung aber, dass der Beschluss des Grossen Rates eine
n e u e Beteiligung des staates an Eisenbahnunternehmungen über das durch
die kantonale Eisenbahngesetzgebung vorgesehene Mass in sich schliesse,
erledigt sich ebenfalls ohne weiteres, sobald man davon ausgeht, dass die
Kantonalbank keine be-_ Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 239

sondere juristische Person, sondern einfach eine Abteilung der
Staatsverwaltung ist . Die zu Lasten der Kantonalbankrechnung
eingegangenen Beteiligungen waren alsdann schon bei der Eingehung
solche des Staates und durch die Vereinigung der Papiere mit den auf
der Rubrik Eisenbahnkapitalien des Stammvermögens gebuchten, tritt
keinerlei Erhöhung dieser staatlichen Beteiligung, sondern einfach
eine rechnungsmässige Verschiebung der betreffenden Werte von einer
Abteilung der staatlichen Finanzverwaltung zur anderen ein. Sollte
in der Übernahme der Beteiligungen selbst durch die Bankorgane eine
Verletzung der kantonalen Eisenbahngesetzgebung und Umgehung des für
höhere als die hier vorgesehenen Staatssubventionen erforderlichen
Referendums gelegen haben, so hätte die Anfechtung damals bei der
Übernahme erfolgen müssen, wozu wenn nicht schon die Genehmigung der
jährlichen Staatsrechnung durch den Grossen Rat, so doch die Beschlüsse
die formelle Grundlage gegeben hätten, womit er die Finanzausweise. der
betreffenden Eisenbahnunternehmungen genehmigte. Heute ist eine solche
Anfechtung nicht mehr möglich. Und zwar selbst dann nicht, wenn die
Mitwirkung der Kantonalbank bei der Finanzierung zur Zeit der Genehmigung
des Finanzausweises nicht in allen Fällen oder doch nicht immer im
vollen Umfange bekannt und aus dem Berichte des Regierungsrates an den
Grossen Rat ersichtlich gewesen sein sollte, oder wenn man davon ausgeht,
dass die Staatsrechnung allein mangels einer getrennten, detaillierten
Aufführung der Papiere jeder einzelnen Unternehmung die begangene
Gesetzesüberschreitung nicht in einer Weise kenntlich gemacht habe,
welche die Verpflichtung zum Auftreten dagegen durch staatsrechtlichen
Rekurs bei Folge der Verwirkung des Rekursrechts begründete. Durch die
Hingabe des Gegenwertes in Geld für die empfangenen Wertpapiere Titel
der betreffenden Eisenbahnunternehmungen seitens der

240 Steam-echt.

Bankverwaltung ist die Beteiligung vollzogen worden und könnte durch
eine Volksabstimmung, die sie desavouieren würde, nicht mehr rückgängig
gemacht werden. Es bliebe, soweit dadurch das Gesetz verletzt worden sein
sollte, höchstens ein Verantwortliclflieitsanspruch gegen die fehlbaren
Bankorgane. Auch einem solchen entziehen übrigens die Rekurrenten,
insofern es die angebliche Missachtung der Eisenbahngesetzgebung
betrifft, selbst den Boden, wenn sie ausführen, dass diese Erlasse nur die
Beteiligungen des Staates selbst, nicht die auf Rechnung der Kantonalbank
eingegangenen hätten regeln wollen. Die Gesetzesverletzung wird im
Rekurse nicht sowohl in der ursprünglichen Mitwirkung der Kantonalbank
bei der Finanzierung als in der Übernahme der Papiere auf das staatliche
Stammvermögen ohne Gesetzesrevision erblickt. Diese Rüge aber fällt
mit dem Augenblicke, wo man die Frage des rechtlichen Verhältnisses der
Kantonalbank zum Staate in der oben erwähnten Weise löst. '

5. Lässt sich die Erledigung der Angelegenheit durch den Grossen Rat in
eigener Kompetenz somit nach den drei Richtungen, in denen diese Kompetenz
von den Rekurrenten bestritten wird, mit sachlichen Gründen vertreten
und vor der Verfassung halten, so kann es aber nichts verschlagen, ob
für die gedachte Art der Behandlung bei einzelnen Ratsmitgliedern oder
vielleicht sogar einer grösseren Zahl derselben noch andere Gründe,
Opportunitätsoder politische Rücksichten bestimmend waren. Selbst wenn
dem so sein sollte, vermöchte dies den gefassten Beschluss nicht zu
einem willkürlichen und gegen Art. 4 BV verstossenden zu machen (AS 47 I
S. 219-20). Darin, dass für die eventuelle Aufnahme eines Anleihens zur
Bewirkung der durch Ziff. 3 des Beschlusses vorgesehenen Zuweisungen
die Volksabstimmung vorbehalten worden ist, liegt kein Widerspruch
zur grundsätzlichen Stellungnahme der Behörde. Denn damit würde die
Angelegenheit in ein neues Stadium, die Über--Kompetenzkonflikte zwischen
Bund und Kantonen. N° 32. zu

nahme von Schuldverbindlichkeiten gegenüber Dritten treten. Hiefür
ist aber eben, soweit . sie die gedachte ss Natur eines Anleihens hat,
die Zustimmung des Volkes durch eine besondere Verfassungsvorschrift
(Art. 6 Ziff. 5 KV) gefordert wird.

Demnach erkennt das Bundesgericht : Die Beschwerde wird abgewiesen.

VII. KOMPETENZKONFLIKTE ZWISCHEN BUND UND KANTONEN

CONFL'ITS DE COMPÉTENCE ENTRE LA CONFÉDÉRATION ETUN CANTON

32. Urteil vom 15. Juh 1925 i. S. Basellandschaft, Landrat, gegen
Bundesrat.

Bundesrätliche Expropriationsbewilligung für den Bau einer
Hochspannungsleitung zur Energieausfuhr, gestützt auf Art. 43 und 50
BIG. Kompetenzkonfliktsbeschwerde eines Kantons, dessen Gebiet von der
Leitung durchzogen wird, mit der Behauptung: 1. dass die Befugnis des
Bundes zur Erteilung des Expropriationsrechts nach Massgabe dieser
Vorschriften sich nur auf Leitungen beziehe, die der Versorgung des
Inlandes mit Energie dienen: 2. eventuell das vom Gesetz für die
Expropriation aufgestellte Erfordernis eines öffentlichen Interesses
an dem Werke missbrauchlicher Weise als erfüllt betrachtet worden
Wäre. Abweisung.

A. Die Nordostschweizerischen Kraftwerke Aktiengesellschaft mit Sitz
in Baden (im Folgenden als N. 0. K. bezeichnet) haben am 16. April 1924
vom Bundesrat die Bewilligung erhalten, aus ihren Anlagen normalerweise
11,000 kw, mit ausnahmsweiser Erhöhung auf 15,000 kw an die Force motrice
du HautRhin S. A. in Mülhausen und an die a Electricité de Strasbourg
S. A. v in Strassburg abzugeben. Durch

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 59 - 1 Le droit public de la Confédération et des cantons demeure réservé pour les corporations ou les établissements qui lui sont soumis et pour ceux qui ont un caractère ecclésiastique.
¹	Le droit public de la Confédération et des cantons demeure réservé pour les corporations ou les établissements qui lui sont soumis et pour ceux qui ont un caractère ecclésiastique.
²	Les organisations corporatives qui ont un but économique sont régies par les dispositions applicables aux sociétés.
³	Les sociétés d'allmends et autres semblables continuent à être régies par le droit cantonal.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 59 - 1 Le droit public de la Confédération et des cantons demeure réservé pour les corporations ou les établissements qui lui sont soumis et pour ceux qui ont un caractère ecclésiastique.
¹	Le droit public de la Confédération et des cantons demeure réservé pour les corporations ou les établissements qui lui sont soumis et pour ceux qui ont un caractère ecclésiastique.
²	Les organisations corporatives qui ont un but économique sont régies par les dispositions applicables aux sociétés.
³	Les sociétés d'allmends et autres semblables continuent à être régies par le droit cantonal.