1C_40/2015 - 2015-09-18 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 40/2015

Urteil vom 18. September 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Pedretti.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________ AG,
2. Bergbahnen B.________ AG,
Beschwerdeführerinnen, beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Vincent Augustin,

gegen

Helvetia Nostra,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch
Rechtsanwalt Rudolf Schaller,

Gemeinde Disentis/Mustér,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Otmar Bänziger.

Gegenstand
Baueinsprache,

Beschwerde gegen das Urteil vom 9. September 2014 des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer.

Sachverhalt:

A.

Die Bergbahnen B.________ AG ist Eigentümerin der Parzelle Nr. xxx auf dem Gebiet der Gemeinde Disentis/Mustér. Das Grundstück befand sich teilweise in der Wohnzone 2, 2. Nutzungsetappe.

In den Jahren 2008/2009 wurde in der Gemeinde die Ortsplanung revidiert, wobei ca. 9'000 m 2 der Parzelle Nr. xxx neu der Wohnzone 2, 1. Nutzungsetappe, zugeteilt wurden.

Am 8. bzw. 14. Oktober 2008 schlossen die Bergbahnen B.________ AG und die Gemeinde eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung über die Abschöpfung des aus dieser Einzonung resultierenden Mehrwerts ab. Darin verpflichtete sich die Bergbahnen B.________ AG, den Mehrwert von Fr. 2'700'000.-- zu 30 %, ausmachend Fr. 810'000.--, im Sinne von Art. 19 Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) auszugleichen, sofern die Einzonung rechtskräftig werde. An Zahlungs statt sollte sie berechtigt sein, diesen Betrag in den nächsten zehn Jahren in betriebseigene Beschneiungsanlagen sowie alle die Attraktivität des Skigebiets erhaltende oder stärkende Gegenstände des Anlagevermögens zu investieren.

Mit Schreiben vom 16. August 2011 teilte die Bergbahnen B.________ AG der Gemeinde mit, sie habe gemäss Vereinbarung Investitionen in werterhaltende und -steigernde Anlagen in der Höhe von rund einer Million Franken getätigt.

B.

Am 19. Juni 2012 beurteilte die Gemeinde ein Vorentscheidgesuch der Bergbahnen B.________ AG, vertreten durch die A.________ AG, über ein Überbauungskonzept auf der Parzelle Nr. xxx. Sie führte aus, das Zweitwohnungsprojekt dieser Grössenordnung könne gemäss ihrer Richtlinie nur bewilligt werden, wenn eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung zur Sicherung der Mittel abgeschlossen werde. Selbstverständlich bestehe diese Möglichkeit aber nur dann und insoweit, als sie noch mit den einschlägigen Bestimmungen des Bundesrechts vereinbar sei. Zu erwähnen sei dabei die bundesrätliche Zweitwohnungsverordnung (nachfolgend: ZwV; SR 702), welche die hier vorgesehenen Zweitwohnungen aller Wahrscheinlichkeit nicht mehr zulasse.

C.

Am 26. Oktober 2012 reichte die A.________ AG als Bauherrin und Vertreterin der Bergbahnen B.________ AG ein Baugesuch um Erstellung der Überbauung U.________ mit Ein- und Mehrfamilienhäusern auf der Parzelle Nr. xxx ein. Die Basis hierfür sollte der Quartierplan mit den entsprechenden Vorschriften bilden. Das Baugesuch wurde vom 26. Oktober bis 15. November 2012 öffentlich aufgelegt.

Dagegen erhob unter anderem Helvetia Nostra am 14. November 2012 Einsprache in italienischer Sprache mit dem sinngemässen Antrag, die Baubewilligung sei zu verweigern. Daraufhin wies sie das Bauamt der Gemeinde darauf hin, dass in der Gemeinde Rätoromanisch Amtssprache sei, allenfalls Deutsch als Zweitsprache. Die Einsprache sei in einer dieser Sprachen einzureichen. Am 20. November 2012 reichte Helvetia Nostra die Einsprache auf Deutsch nach.

Die Gemeinde trat mit Entscheid vom 7. Dezember 2012 mangels Einsprachelegitimation nicht auf die Einsprache ein. Zuvor genehmigte sie am 3. Dezember 2012 den Quartierplan U.________, der unangefochten in Rechtskraft erwachsen ist.

D.

Ebenfalls am 7. Dezember 2012 schlossen die Bergbahnen B.________ AG und die Gemeinde eine zweite öffentlich-rechtliche Vereinbarung. Darin verpflichtete sich Erstere, den den Buchwert von Fr. 513'228.-- übersteigenden Gewinn aus der Veräusserung der unbewirtschafteten Zweitwohnungen auf der Parzelle Nr. xxx ausschliesslich für den Ausbau und den Betrieb ihres Skigebiets zu verwenden. Damit gemeint sind die Finanzierung einer Beschneiungsanlage oder einer Zubringeranlage von Sedrun ins Disentiser Skigebiet oder die Anschaffung und Herstellung von Anlagevermögen.

E.

Am 19. Dezember 2012 erteilte die Gemeinde der A.________ AG die Baubewilligung.

F.

Sowohl gegen den Einspracheentscheid vom 7. Dezember 2012 als auch gegen die Baubewilligung vom 19. Dezember 2012 erhob Helvetia Nostra Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses wies die Beschwerden ab mit der Begründung, Helvetia Nostra sei nicht beschwerdelegitimiert. Die dagegen erhobenen Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten hiess das Bundesgericht gut (Urteile 1C 220/2013 und 1C 312/2013 vom 30. August 2013).

G.

Am 24. Oktober 2013 teilte die A.________ AG mit, am Baugesuch und an der Baubewilligung festhalten zu wollen. Das Verwaltungsgericht vereinigte daraufhin die beiden Verfahren R 13 15A (betreffend Einspracheentscheid) und R 13 60A (betreffend Baubewilligungserteilung) und lud die Bergbahnen B.________ AG zum Verfahren bei. Mit Urteil vom 9. September 2014 hiess es die Beschwerde R 13 15A der Helvetia Nostra gut, soweit darauf eingetreten werde, und hob den Einspracheentscheid sowie die Baubewilligung auf. Auf die Beschwerde R 13 60A trat es nicht ein.

H.

Dagegen erhoben die A.________ AG und die Bergbahnen B.________ AG am 16. Januar 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben, soweit es sich auf die Beschwerdesache vor Vorinstanz R 13 15A beziehe (also nicht Disp.-Ziff. 1 Satz 3) und die Sache sei der Vorinstanz zu neuem Entscheid unter Gewährung des rechtlichen Gehörs zurückzuweisen. Eventualiter sei das Urteil aufzuheben und festzustellen, dass Helvetia Nostra keine rechtsgenügliche Einsprache vor der Gemeinde erhoben habe und folglich die erteilte Baubewilligung in Rechtskraft erwachsen sei.
Das Verwaltungsgericht und Helvetia Nostra (Beschwerdegegnerin) schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Gemeinde Disentis/Mustér hat sich nicht vernehmen lassen. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdeführerinnen halten in der Replik an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

Da alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalem Verfassungsrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und lit.c BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht - prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254; je mit Hinweisen).

2.

2.1. Die Beschwerdeführerinnen machen zunächst eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) geltend, da die Vorinstanz ihre Rüge nicht beurteilt habe, wonach die Einsprache der Beschwerdegegnerin rechtsungültig sei. Im Wesentlichen bringen sie vor, die Beschwerdegegnerin habe ihre Einsprache gegen das Baugesuch nicht in rätoromanischer Sprache, der Amtssprache der Gemeinde Disentis/Mustér, eingereicht, sondern auf Italienisch. Auch die nachgereichte Einsprache erfülle dieses Kriterium nicht, da sie auf Deutsch verfasst worden sei. Darüber hinaus sei sie verspätetet bei der Gemeinde eingetroffen.

Die gleiche Verfahrensrüge wird im Zusammenhang mit der Frage erhoben, ob die Ortsplanungsrevision und der Quartierplan eine besondere Vertrauensgrundlage darstellten.

2.2. Das Verwaltungsgericht führte hierzu aus, es sei an die rechtlichen Erwägungen des Rückweisungsentscheids des Bundesgerichts gebunden. Die Verbindlichkeit beschlage sowohl Erwägungen, die das Bundesgericht selber entschieden habe, als auch solche, die den Rückweisungsauftrag umschrieben. Gemäss Letzterem sei einzig zu prüfen, ob die beiden öffentlich-rechtlichen Verträge geeignet seien, eine Vertrauensgrundlage zu schaffen. Die Behandlung des Nichteintretensentscheids wegen der Sprachen-Problematik werde davon ebenso wenig erfasst wie Ortsplanungsrevision oder der Quartierplan. Es sei ihm deshalb verwehrt, dies zu prüfen. Im Übrigen hätten die Beschwerdeführerinnen vor Bundesgericht beantragen können, auf die Beschwerde sei mangels fristgerechter Einreichung einer Einsprache auf Rätoromanisch nicht einzutreten.

2.3. Die Beschwerdeführerinnen wenden dagegen ein, die Bindungswirkung des bundesgerichtlichen Urteils beschlage nur die Legitimation der Beschwerdegegnerin und die rechtliche Bedeutung von Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV. Davon nicht erfasst würden das Sprachenerfordernis für die Einsprache und die Thematik der Vertrauensgrundlage hinsichtlich der Ortsplanungsrevision und des Quartierplans. Das Bundesgericht habe sich weder positiv noch negativ dazu geäussert. Sie hätten bereits im früheren Verfahren vor Bundesgericht die Rückweisung an das Verwaltungsgericht damit begründet, erst dadurch werde ermöglicht, die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen zu prüfen. Dazu gehörten die frist- und formgerechte Einspracheerhebung, auf die ohnehin von Amtes wegen einzugehen sei. Indem die Vorinstanz erneut die Beurteilung der Sprachen-Thematik verweigert habe, verletze sie den Gehörsanspruch.

2.4. Nach der Rechtsprechung sind die Erwägungen eines bundesgerichtlichen Rückweisungsurteils für die Behörde verbindlich, an welche die Angelegenheit zurückgeht. Das kantonale Gericht darf sich deshalb in seinem neuen Entscheid nicht auf Erwägungen stützen, welche das Bundesgericht im Rückweisungsurteil ausdrücklich oder sinngemäss verworfen hat. Hingegen darf der neuerliche Gerichtsentscheid mit Erwägungen begründet werden, welche im letztinstanzlichen Rückweisungsurteil noch nicht angeführt wurden oder zu denen sich das Bundesgericht noch nicht geäussert hat (BGE 133 III 201 E. 4.2 S. 208; 131 III 91 E. 5.2 S. 94; 112 Ia 353 E. 3c/bb S. 354; je mit Hinweisen).

2.5. Das Bundesgericht führte im Rückweisungsurteil 1C 220/2013 und 1C 312/2013 lediglich aus, dass Natur- und Heimatschutzverbände im Bereich des Zweitwohnungsbaus beschwerdeberechtigt sind und dass Baubewilligungen für solche Bauten in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 %, die zwischen dem 11. März und 31. Dezember 2012 erteilt wurden, auf Beschwerde hin aufzuheben sind (E. 2 f.). Es hat sich demnach ebenso wenig zum Sprachenerfordernis für Einsprachen geäussert wie zur Frage, ob die Ortsplanungsrevision und der Quartierplan besondere Vertrauensgrundlagen darstellen. Der Einfluss der beiden öffentlich-rechtlichen Verträge auf das Verfahren war vor Bundesgericht lediglich für die Frage massgebend, ob die Sache an das Verwaltungsgericht oder an die Gemeinde zurückgewiesen werden müsse (E. 4). Damit sollte der neuerliche Gerichtsentscheid aber nicht auf die Prüfung dieser Vereinbarungen beschränkt werden. Indem das Verwaltungsgericht sich daran gebunden sah, unterschritt es seine Prüfungspflichten und beging damit eine Verletzung des rechtlichen Gehörs.

3.

3.1. Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 140 III 159, nicht publizierte E. 3.2; 137 I 195 E. 2.3.2 S. 197 f.; 136 V 117 E. 4.2.2.2 S. 126 f.; 133 I 201 E. 2.2 S. 204 f.; je mit Hinweisen).

3.2. Das Bundesgericht verfügt im Verfahren der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten hinsichtlich der sich vorliegend stellenden Rechtsfragen über eine genügend umfassende Kognition, handelt es bei den Sprachenartikeln (Art. 70 BV und Art. 3 der Verfassung des Kantons Graubünden; SR 131.226) und beim Vertrauensschutz (Art. 9 BV) doch um Verfassungsrecht (vgl. oben E. 1). Seine beschränkte Kognition in Sachverhaltsfragen (Art. 105 Abs. 2 BGG) und hinsichtlich der nachgeordneten kantonalen und kommunalen Sprachregelungen hindert im vorliegenden Fall eine Heilung nicht. Dies wird denn auch von den Beschwerdeführerinnen nicht geltend gemacht. Eine Heilung bietet sich an, da es sich nicht um einen schwerwiegenden Mangel handelt, die Beschwerdeführerinnen sich auch materiell zu den Rügen geäussert haben, die Gemeinde ihre Handhabung der Sprachenregelung aufgezeigt und das Verwaltungsgericht daran keinen Anstoss genommen hat und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz unter diesen Umständen bloss als unnötige Verfahrensverlängerung erscheint und einer beförderlichen Behandlung der Rechtsfragen entgegenstünde.

Nachfolgend ist deshalb zu prüfen, ob die Einsprache in rätoromanischer Sprache hätte eingereicht werden müssen (nachfolgend E. 4) und ob die Ortsplanungsrevision resp. der Quartierplan eine besondere Vertrauensgrundlage darstellen (nachfolgend E. 5). Letztere Frage stellt sich auch in Bezug auf die beiden öffentlich-rechtlichen Verträge (nachfolgend E. 6).

4.

4.1. Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, Eingaben müssten aufgrund des Sprachgebietsprinzips (Art. 70 Abs. 2 BV), des Sprachengesetzes des Kantons Graubünden (SpG/GR; BR 429.100) und des kommunalen Sprachenreglements (Reglament davart il lungatg ufficial communal, Vischnaunca da Mustér, 1996 [nachfolgend: SpR/Gemeinde Disentis/Mustér]) in rätoromanischer Sprache bzw. im surselvischen Idiom erfolgen, weil dies die Amtssprache der einsprachigen Gemeinde Disentis/Mustér sei. Diesem zwingenden Erfordernis sei die Beschwerdegegnerin mit ihrer innert Frist erhobenen Einsprache in Italienisch nicht nachgekommen. Das Schreiben des Bauamts der Gemeinde vom 16. November 2012, das bestätige, dass einzig Rätoromanisch Amtssprache sei, eine Einsprache aber auch in Deutsch eingereicht werden könne, ändere nichts an dieser Beurteilung. Das Bauamt sei nicht befugt gewesen, Eingaben auf Deutsch zu legitimieren. Das Schreiben stelle einen unzulässigen Verbesserungsauftrag dar und sei nicht geeignet, auf Seiten der Beschwerdegegnerin eine schützenswerte Vertrauensgrundlage zu schaffen. Letztere habe von der auf rätoromanisch erfolgten Publikation des Baugesuchs Kenntnis gehabt und hätte sich entsprechend verhalten müssen. Die verspätete
Nachreichung der Einsprache auf Deutsch sei für die Gemeinde unbeachtlich und ihr Nichteintretensentscheid rechtens, ohne dabei den Vorwurf des überspitzten Formalismus auf sich zu ziehen. Die Nachreichung könne auch nicht mit dem Argument legitimiert werden, sie gelte als am Tag der ersten Einsprache als eingegangen. Die zweite Einsprache verletze zudem den Grundsatz der Einmaligkeit des Rechtsmittels.

4.2. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt die Sprachenfreiheit (Art. 18 BV) nicht absolut. Sie wird durch das Amtssprachen- und Territorialitätsprinzip eingeschränkt: Kantone bestimmen ihre Amtssprachen, wobei sie das Einvernehmen zwischen den Sprachgemeinschaften wahren, auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung der Gebiete achten und auf die angestammten sprachlichen Minderheiten Rücksicht nehmen (Art. 70 Abs. 2 BV). Der Einzelne hat kein Recht, mit den Behörden in einer beliebigen Sprache zu verkehren, sondern muss - unter Vorbehalt besonderer, vorliegend nicht weiter interessierender Ansprüche (z.B. Art. 31 Abs. BV; Art. 5 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 3 lit. a EMRK) - die jeweilige Amtssprache benützen (BGE 139 I 229 E. 5.5 S. 234 f.; 138 I 123 E. 5.2 S. 126; 136 I 149 E. 4.3 S. 153; 124 III 205 E. 4 S. 207).

4.2.1. Die Amtssprachen des Kantons Graubünden sind Deutsch, Rätoromanisch und Italienisch (Art. 3 Abs. 1 KV/GR). Nach Art. 3 Abs. 3 KV/GR haben aber auch die Gemeinden Kompetenzen zur Festlegung ihrer Amtssprache: Sie bestimmen ihre Amtssprache im Rahmen ihrer Zuständigkeiten und im Zusammenwirken mit dem Kanton. Dabei achten sie auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung und nehmen Rücksicht auf die angestammten sprachlichen Minderheiten. Demnach gilt nach kantonalem Recht für die Festlegung der Amtssprache das Territorialitätsprinzip (BGE 141 I 36 E. 5.5.2 S. 44; Art. 16 Abs. 1 SpG/GR).

4.2.2. In der Gemeinde Disentis/Mustér ist die Amtssprache Rätoromanisch (Art. 6 Abs. 1 der Gemeindeverfassung 2014). Daraus ergibt sich aber trotz Territorialiätsprinzip nicht notwendigerweise, dass die Eingabe der Beschwerdegegnerin in rätoromanischer Sprache hätte eingereicht werden müssen. Art. 17 SpG/GR, der den Geltungsbereich der Amtssprachen in den Gemeinden regelt, bestimmt lediglich, dass einsprachige Gemeinden ihrerseits verpflichtet sind, in gewissen Bereichen von ihrer Amtssprache Gebrauch zu machen (Abs. 1). Welcher Sprache sich Bürgerinnen und Bürger gegenüber der Gemeinde zu bedienen haben, wird dadurch nicht festgelegt. Abs. 3 der Bestimmung führt dazu aus, dass die Gemeinden die Einzelheiten über den Anwendungsbereich der Amtssprache im Zusammenwirken mit der Regierung regeln.

Die Gemeinde Disentis/Mustér sieht in ihrem Sprachenreglement vor, dass in der Gemeinde domizilierte Privatpersonen ihre Eingaben grundsätzlich auf Rätoromanisch vorzunehmen haben (Art. 8 SpR/Gemeinde Disentis/Mustér). Damit gilt das Amtssprachenprinzip nicht absolut, denn die Bestimmung lässt sogar für die einheimische Bevölkerung Raum für Ausnahmen. Müssen nicht einmal die in der Gemeinde ansässigen Personen ihre Eingaben zwingend in rätoromanischer Sprache einreichen, so kann dies entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen umso weniger für Externe gelten.

Vor diesem Hintergrund kann die innert Frist eingereichte Einsprache der Beschwerdegegnerin in italienischer Sprache - einer Amtssprache des Kantons (Art. 3 Abs. 1 KV/GR) - nicht als unzulässig abgeschrieben werden. Dies war offenbar auch nicht die Auffassung der Gemeindebehörde: In ihrem Schreiben vom 16. November 2012 führte das Bauamt aus, dass Institutionen und Personen, die der rätoromanischen Amtssprache nicht mächtig sind, berechtigt sind, ihre Anliegen in deutscher Sprache einzubringen. Es forderte die Beschwerdegegnerin deshalb auf, eine Einsprache in der Amtssprache oder in der Zweitsprache Deutsch nachzureichen. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung, von der vorliegend nicht abzuweichen ist, handelte es damit rechtmässig und nicht überspitzt formalistisch (BGE 106 Ia 299 E. 2b/cc S. 306; 102 Ia 35 E. 1 S. 37 f.). Indem die Beschwerdegegnerin die Einsprache wenige Tage danach in deutscher Sprache nachreichte, gilt sie als form- und fristgerecht erfolgt.

5.

5.1. Die Beschwerdeführerinnen bringen weiter vor, die Ortsplanungsrevision und der Quartierplan stellten besondere Vertrauensgrundlagen im Sinne von Art. 9 BV dar. Sie hätten deshalb auf den Bau von unbewirtschafteten Zweitwohnungen vertrauen dürfen. Die damit verbundenen Rügen, das Verwaltungsgericht habe auch insoweit das rechtliche Gehör und das Willkürverbot verletzt, decken sich mit dem Vorbringen der Verletzung des Vertrauensschutzes und haben neben diesem keine selbständige Bedeutung.

5.2. Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person unter anderem einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung für eine Berufung auf den Vertrauensschutz ist, dass die betroffene Person sich berechtigterweise auf die Vertrauensgrundlage verlassen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann. Die Berufung auf Treu und Glauben scheitert sodann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (BGE 137 I 69 E. 2.5.1 S. 72 f.; 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; 129 I 161 E. 4.1 S. 170; je mit Hinweisen).

5.3. Die Beschwerdeführerinnen vermögen nicht aufzuzeigen, weshalb durch die Ortsplanungsrevision resp. den Quartierplan besondere Vertrauensgrundlagen geschaffen worden sein sollten. Sie räumen denn auch ein, dass die Ortsplanungsrevision keine Zusicherung für die Überbauung mit Zweitwohnungen enthalte und dass keine dieser Planungen explizit ausführe, dass die Erzielung eines ausserordentlichen Erlöses bezweckt werde; doch stelle dieses Ziel, das nur durch den Bau unbewirtschafteter Zweitwohnungen realisiert werden könne, eine implizite, rechtswesentliche Grundlage dar.

Insoweit ist der Folgerung der Vorinstanz zuzustimmen, wonach diese Bestrebungen zur Gewinnerzielung nicht genügen. Um bei den Beschwerdeführerinnen eine vertrauensbegründende Erwartung hervorzurufen, hätten bereits die Planungen eine Nutzung als (unbewirtschaftete) Zweitwohnungen vorsehen müssen. Dies wird zu Recht aber nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. So sehen die Quartierplanvorschriften beispielsweise bloss vor, dass die Parzelle Nr. xxx soweit erfasst werde, als sie in der Wohnzone H2 liege (Art. 2). Damit wird unverändert jegliche Nutzung zu Wohnzwecken erlaubt; eine nähere Aufschlüsselung im Sinne einer Zweitwohnungsnutzung ist nicht vorgesehen. Der Quartierplan kann somit auch nicht als baurechtsähnlicher (Vor-) Entscheid (vgl. BGE 116 Ib 185 E. 4b S. 188) über die Erstellung neuer, unbewirtschafteter Zweitwohnungen eingestuft werden. Ebenso unerheblich ist der Umstand, dass die Beschwerdegegnerin es unterliess, den Quartierplan anzufechten, zumal dieser Erstwohnungen nicht ausschliesst und sie gegen das Baugesuch Einsprache resp. gegen die Baubewilligung für Zweitwohnungen Beschwerde erhoben hat. Obwohl der Quartierplan projektbezogen ist und einen gewissen Detaillierungsgrad aufweist, fällt er nicht
unter die Ausnahme von Art. 8 Abs. 1 ZwV. Danach können Baubewilligungen für neue Zweitwohnungen nach bisherigem Recht gestützt auf einen projektbezogenen Sondernutzungsplan erteilt werden, wenn dieser vor dem 11. März 2012 genehmigt wurde und die wesentlichen Elemente der Baubewilligung regelt (vgl. Urteil 1C 439/2014 vom 11. März 2015 E. 3). Der vorliegende Quartierplan wurde erst am 3. Dezember 2012 und damit nach dem erwähnten Stichtag genehmigt. Die Vorinstanz hat demnach zu Recht festgehalten, dass weder die Ortsplanungsrevision noch der Quartierplan rechtsverbindliche behördliche Zusicherungen für die Überbauung eines Teils der Parzelle Nr. xxx mit unbewirtschafteten Zweitwohnungen enthalten.

6.

6.1. Die Beschwerdeführerinnen machen schliesslich geltend, die beiden öffentlich-rechtlichen Verträge aus den Jahren 2008 resp. 2012 stellten besondere Vertrauensgrundlagen im Sinne von Art. 9 BV dar.

6.2. Öffentlich-rechtliche Verträge sind grundsätzlich gleich wie privatrechtliche nach Treu und Glauben (Vertrauensprinzip) auszulegen. Einer Willensäusserung ist der Sinn zu geben, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beilegen durfte und beilegen musste. Das Bundesgericht prüft die Auslegung öffentlich-rechtlicher Verträge, die sich auf kantonales Recht stützen, unter dem Blickwinkel des Willkürverbots (vgl. BGE 132 I 140 E. 3.2.4 S. 149; 122 I 328 E. 3a S. 333 f.).

6.3. Die Vorinstanz konnte willkürfrei annehmen, dass es sich bei der ersten öffentlich-rechtlichen Vereinbarung (vgl. Sachverhalt Bst. A) formell um einen Vertrag im Sinne von Art. 19 Abs. 3 KRG handelt. Danach können die Gemeinden mit den Betroffenen vertraglich einen angemessenen Ausgleich festlegen, wenn planerische Massnahmen zu erheblichen Vor- oder Nachteilen führen. Wie es sich mit den getätigten Investitionen im Detail verhält, kann vorliegend offen bleiben, denn aus der Vereinbarung lässt sich keine Zusicherung für den Bau von Zweitwohnungen ableiten. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen sollte nicht erst durch die Überbauung mit Zweitwohnungen ein Mehrwert realisiert werden. Bereits durch die Überführung des Parzellenteils von der zweiten in die erste Nutzungsetappe war mit einer erheblichen Wertsteigerung zu rechnen, die abgeschöpft werden sollte (in Ziff. 3 der Vereinbarung wurde ein Mehrwert von rund Fr. 2'700'000.-- veranschlagt). Ebenso wenig trifft die Behauptung zu, dass der Parzellenteil erst durch die Einzonung effektiv einer Wohnnutzung zugeführt worden sei, denn dieser lag bereits vorher in der Wohnzone 2. Ausserdem beruhte diese Vereinbarung auf Freiwilligkeit. Da sich der Vertrag mit keinem
Wort zum Bau von Zweitwohnungen äussert, konnte er keine dahingehenden Erwartungen wecken. Die Beteuerungen der Gemeinde, wonach die Investitionen seitens der Beschwerdeführerinnen im Vertrauen darauf getätigt worden seien, die eingezonte Fläche mit Zweitwohnungen überbauen zu dürfen, ändern daran nichts.

6.4. Auch hinsichtlich der zweiten öffentlich-rechtlichen Vereinbarung über die Verwendung etwaiger Gewinne aus der Veräusserung von unbewirtschafteten Zweitwohnungen (vgl. Sachverhalt Bst. D) ist die Beurteilung der Vorinstanz zutreffend, wenn sie darin keine explizite Zusicherung für den Bau solcher Wohnungen erblickt. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist ein Vertrag über die Gewinnverwendung aus dem Zeitwohnungsverkauf nicht gleichbedeutend mit einer Zusage, die vorgesehenen Zweitwohnungen erstellen zu dürfen. Zwar besteht zwischen diesen ein gewisser Zusammenhang; der Vertrag ist aber dem Zweitwohnungsbau nachgelagert und stellt keine Grundlage für diesen dar. Die Beschwerdeführerinnen müssen sich ferner entgegenhalten lassen, dass die öffentlich-rechtliche Vereinbarung vom 7. Dezember 2012 einige Monate nach Inkrafttreten des Art. 75b BV (Art. 195 BV und Art. 15 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte, BPR; SR 161.1) abgeschlossen wurde. Von der in dieser Bestimmung festgelegten Plafonierung des Zweitwohnungsbaus, die klassische Zweitwohnungen wie die hier vorgesehenen verbietet, hatten sie demnach gewusst. Zudem war sowohl der Entwurf als auch der Inhalt der vom Bundesrat am 22. August 2012
verabschiedeten Zweitwohnungsverordnung damals bereits bekannt. Der Vorentscheid des Gemeindevorstands, auf den die Vereinbarung Bezug nimmt, führt denn auch aus, dass die vorgesehenen Zweitwohnungen nach den Vorschriften des Entwurfs nicht mehr möglich seien, selbst wenn die aus dem Verkauf realisierten Erlöse für die Infrastruktur der Bergbahnen verwendet würden (vgl. Ziff. 11 des Vorentscheids). Der Vorentscheid legte zudem dar, dass die Möglichkeit der Überbauung mit Zweitwohnungen nur unter Vorbehalt der einschlägigen bundesrechtlichen Bestimmungen bestehe, wozu auch Art. 75b BV gehört. Schliesslich beschränkt sich die im Rahmen der Vereinbarung von der Gemeinde abgegebene Zusage darauf, alles zu unternehmen, um dem Bauprojekt zum Durchbruch zu verhelfen; insbesondere solle dieses beförderlich behandelt werden. Angesichts der bestehenden Unsicherheiten und der formulierten Vorbehalte lässt sich aus der Vereinbarung nach dem Grundsatz von Treu und Glauben keine begründete Erwartung auf die Realisierung des Überbauungsprojekts herleiten.

7.

Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführerinnen die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 5 BGG) und sie haben der privaten Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung zu entrichten (Art. 68 BGG). Da vorliegend eine Gehörsverletzung durch das Bundesgericht geheilt worden ist, rechtfertigt es sich aber, ihnen eine reduzierte Gerichtsgebühr aufzuerlegen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten werden im Umfang von Fr. 2'000.-- den Beschwerdeführerinnen auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführerinnen haben die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Disentis/Mustér, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 18. September 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Pedretti

SR 818.33 Loi fédérale du 18 mars 2016 sur l'enregistrement des maladies oncologiques (LEMO) LEMO Art. 19 Information de la population - 1 L'organe national d'enregistrement du cancer informe régulièrement la population sur l'enregistrement des maladies oncologiques en Suisse.
^a	la nature, le but et l'étendue du traitement des données;
^b	les droits des patients.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 197 Dispositions transitoires après acceptation de la Constitution du 18 avril 1999 - 1. Adhésion de la Suisse à l'ONU
^a	la prise en compte des situations d'entreprises particulières;
^a1	que les infirmiers fournissent sous leur propre responsabilité,
^a2	que les infirmiers fournissent sur prescription médicale;
^b	la déductibilité de l'impôt complémentaire à titre de charge pour les impôts sur le bénéfice de la Confédération et des cantons;
^c	la procédure et les voies de droit;
^d	les dispositions pénales, conformément aux autres dispositions du droit pénal fiscal;
^e	les réglementations transitoires.
^f	l'impôt complémentaire pour une juridiction fiscale se calcule en multipliant le bénéfice excédentaire par le taux de l'impôt complémentaire;
^g	le bénéfice excédentaire dans une juridiction fiscale correspond à la somme des bénéfices déterminants de toutes les entités constitutives situées dans cette juridiction fiscale, après déduction admise pour les actifs corporels et les charges salariales;
^h	le taux de l'impôt complémentaire pour une juridiction fiscale correspond à la différence positive entre 15 % et le taux d'imposition effectif;
ⁱ	en cas de sous-imposition en Suisse, l'impôt complémentaire est imputé aux entités constitutives situées en Suisse au prorata de leur responsabilité respective dans cette sous-imposition;
^j	en cas de sous-imposition dans une autre juridiction fiscale, l'impôt complémentaire est imputé en priorité à l'entité constitutive la plus élevée du groupe située en Suisse et, en second lieu, à toutes les entités constitutives situées en Suisse.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.100

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 5 Droit à la liberté et à la sûreté - 1. Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales:
¹	Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales:
^a	s'il est détenu régulièrement après condamnation par un tribunal compétent;
^b	s'il a fait l'objet d'une arrestation ou d'une détention régulières pour insoumission à une ordonnance rendue, conformément à la loi, par un tribunal ou en vue de garantir l'exécution d'une obligation prescrite par la loi;
^c	s'il a été arrêté et détenu en vue d'être conduit devant l'autorité judiciaire compétente, lorsqu'il y a des raisons plausibles de soupçonner qu'il a commis une infraction ou qu'il y a des motifs raisonnables de croire à la nécessité de l'empêcher de commettre une infraction ou de s'enfuir après l'accomplissement de celle-ci;
^d	s'il s'agit de la détention régulière d'un mineur, décidée pour son éducation surveillée ou de sa détention régulière, afin de le traduire devant l'autorité compétente;
^e	s'il s'agit de la détention régulière d'une personne susceptible de propager une maladie contagieuse, d'un aliéné, d'un alcoolique, d'un toxicomane ou d'un vagabond;
^f	s'il s'agit de l'arrestation ou de la détention régulières d'une personne pour l'empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une procédure d'expulsion ou d'extradition est en cours.
²	Toute personne arrêtée doit être informée, dans le plus court délai et dans une langue qu'elle comprend, des raisons de son arrestation et de toute accusation portée contre elle.
³	Toute personne arrêtée ou détenue, dans les conditions prévues au par. 1.c du présent article, doit être aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires et a le droit d'être jugée dans un délai raisonnable, ou libérée pendant la procédure. La mise en liberté peut être subordonnée à une garantie assurant la comparution de l'intéressé à l'audience.
⁴	Toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d'introduire un recours devant un tribunal, afin qu'il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale.
⁵	Toute personne victime d'une arrestation ou d'une détention dans des conditions contraires aux dispositions de cet article a droit à réparation.

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
¹	Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
²	Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.
³	Tout accusé a droit notamment à:
^a	être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui;
^b	disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;
^c	se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent;
^d	interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
^e	se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience.

SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 3 - 1 L'allemand, le romanche et l'italien sont les langues officielles du canton. Elles ont la même valeur juridique.
¹	L'allemand, le romanche et l'italien sont les langues officielles du canton. Elles ont la même valeur juridique.
²	Le Canton et les communes soutiennent ou prennent les mesures nécessaires à la sauvegarde et à l'encouragement du romanche et de l'italien. Ils favorisent l'entente et les échanges entre les communautés linguistiques.
³	Les communes choisissent leurs langues officielles ainsi que les langues dans lesquelles l'enseignement est dispensé dans les écoles dans les limites de leurs compétences et en collaboration avec le Canton. Ce choix doit être fait compte tenu des langues traditionnellement parlées par leurs populations et dans le respect des minorités linguistiques traditionnellement implantées sur leur territoire.3

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 15 Validation et publication du résultat de la votation - 1 Le Conseil fédéral constate le résultat définitif de la votation (validation) dès qu'il est établi qu'aucun recours n'a été déposé devant le Tribunal fédéral ou dès que les arrêts rendus sur de tels recours sont prononcés.34
¹	Le Conseil fédéral constate le résultat définitif de la votation (validation) dès qu'il est établi qu'aucun recours n'a été déposé devant le Tribunal fédéral ou dès que les arrêts rendus sur de tels recours sont prononcés.34
²	L'arrêté de validation est publié dans la Feuille fédérale.
³	Les modifications de la Constitution entrent en vigueur dès leur acceptation par le peuple et les cantons, à moins que le projet n'en dispose autrement.
⁴	Si la modification du droit ne souffre aucun retard et que le résultat de la votation est incontestable, le Conseil fédéral ou l'Assemblée fédérale peut, avant que ne soit édicté l'arrêté de validation, faire entrer provisoirement en vigueur une loi ou un arrêté fédéral portant approbation d'un accord international ou encore maintenir en vigueur ou abroger provisoirement une loi déclarée urgente.35

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.